Desentralisasi Asimetris untuk Indonesia yang Beragam

INDONESIA bukan negara yang dibangun dari keseragaman. Indonesia adalah negara yang dibangun dari keberagaman. Berbeda wilayah, berbeda karakter geografis, berbeda potensi ekonomi, berbeda sejarah, berbeda budaya, berbeda tingkat perkembangan, berbeda kapasitas fiskal, bahkan berbeda persoalan yang dihadapi masyarakatnya.

Tetapi dalam penyelenggaraan pemerintahan, kita sering terjebak pada satu kebiasaan: menganggap bahwa kebijakan yang sama akan menghasilkan hasil yang sama. Padahal belum tentu.

Kebijakan yang berhasil di sebuah daerah belum tentu berhasil ketika diterapkan dengan cara yang sama di daerah lain. Program yang cocok untuk daerah perkotaan belum tentu cocok untuk daerah kepulauan.

Pendekatan pembangunan di wilayah industri belum tentu tepat diterapkan di wilayah agraris. Persoalan pelayanan publik di daerah padat penduduk tentu berbeda dengan daerah yang masyarakatnya tersebar di pulau-pulau kecil.

Karena itu, dalam membangun desentralisasi Indonesia ke depan, kita perlu berani mempertimbangkan satu gagasan penting: Tidak semua daerah harus diperlakukan dengan cara yang sama untuk mencapai tujuan nasional yang sama. Inilah salah satu alasan mengapa gagasan desentralisasi asimetris layak dibicarakan secara lebih serius.

Kesamaan Tujuan Tidak Berarti Kesamaan Cara

Ada perbedaan mendasar antara kesetaraan dan keseragaman. Kesetaraan berarti setiap warga negara memperoleh hak dan kesempatan yang adil.

Sedangkan keseragaman berarti semua daerah diperlakukan dengan pola yang sama. Keduanya tidak selalu identik. Misalnya, negara memiliki kewajiban memastikan setiap anak Indonesia memperoleh pendidikan yang layak. Tujuannya sama. Tetapi cara mencapainya tidak harus sama.

Sekolah di daerah perkotaan mungkin membutuhkan pendekatan yang berbeda dengan sekolah di daerah terpencil.

Daerah kepulauan menghadapi persoalan transportasi yang berbeda dengan daerah yang memiliki jaringan jalan darat yang baik.

Daerah perbatasan memiliki kebutuhan strategis yang berbeda dengan daerah pusat pertumbuhan ekonomi.

Maka yang harus diseragamkan adalah standar hak dan tujuan pelayanan, bukan selalu cara mencapainya. Inilah semangat penting dalam desentralisasi: Standar nasional boleh sama, tetapi strategi daerah dapat berbeda.

Indonesia Terlalu Beragam untuk Satu Formula

Bayangkan sebuah kebijakan nasional dirancang dengan asumsi bahwa semua daerah memiliki kondisi yang relatif sama. Di atas kertas mungkin terlihat sederhana.

Satu regulasi, satu indicator, satu mekanisme. satu pola pelaksanaan. Tetapi Indonesia bukan laboratorium dengan kondisi yang seragam.

Ada daerah yang sangat maju secara ekonomi. Ada daerah yang sedang bertumbuh. Ada daerah dengan sumber daya alam melimpah. Ada daerah yang ekonominya bertumpu pada pertanian. Ada yang hidup dari perikanan. Ada yang mengembangkan pariwisata.

Ada daerah kepulauan. Ada daerah pegunungan. Ada daerah perbatasan. Ada daerah dengan kepadatan penduduk tinggi. Ada pula daerah yang wilayahnya luas tetapi penduduknya tersebar.

Karena itu, desentralisasi harus mampu mengakomodasi keragaman tersebut tanpa kehilangan arah nasional. Di sinilah kita membutuhkan keseimbangan. Jangan sampai otonomi berubah menjadi fragmentasi. Tetapi jangan pula persatuan diterjemahkan menjadi keseragaman.

Desentralisasi Asimetris Bukan Ancaman bagi NKRI

Istilah “asimetris” kadang menimbulkan kekhawatiran. Seolah-olah jika suatu daerah mendapatkan perlakuan khusus, maka daerah tersebut sedang diarahkan untuk memiliki kedudukan yang berbeda dalam negara. Pemahaman seperti itu perlu diluruskan.

Desentralisasi asimetris tidak berarti memberikan daerah kebebasan untuk keluar dari sistem nasional. Sebaliknya, ia merupakan cara negara mengelola keragaman dalam bingkai NKRI.

Tujuannya bukan membuat daerah semakin jauh dari pusat. Tujuannya justru agar kebijakan negara semakin dekat dengan realitas masyarakat.

Dengan demikian, asimetri bukan berarti diskriminasi. Dalam hal ini asimetri dapat menjadi instrumen keadilan.

Daerah yang memiliki persoalan berbeda mungkin membutuhkan kebijakan yang berbeda agar dapat mencapai tujuan nasional yang sama.  Bukankah keadilan memang tidak selalu berarti memberikan sesuatu dalam jumlah yang sama..? Keadilan adalah memberikan sesuai kebutuhan, kondisi, dan tanggung jawab. Yang Sama adalah Tujuannya

Kita harus membedakan tiga hal: tujuan nasional, standar nasional, dan cara daerah mencapainya. 

Tujuan nasional harus tetap sama, Indonesia ingin masyarakatnya Sejahtera, pelayanan publik harus berkualitas, kemiskinan harus dientaskan, kualitas pendidikan harus ditingkatkan.

Pelayanan kesehatan harus selalu tersedia, ekonomi daerah harus di dorong untuk berkembang, ketahanan nasional harus selalu terjaga, dan integrasi NKRI harus semakin kuat.

Semua daerah bergerak menuju tujuan yang sama. Namun jalan menuju tujuan tersebut dapat saja berbeda.

Di sinilah pemerintah pusat perlu mengubah sebagian paradigma pengelolaan desentralisasi. Pusat tidak harus selalu menentukan seluruh cara. Pusat seharusnya lebih banyak menetapkan: apa yang harus dicapai, standar apa yang harus dipenuhi, dan prinsip apa yang harus dijaga.

Sementara daerah diberi ruang untuk menentukan: bagaimana tujuan tersebut dicapai sesuai karakteristik daerahnya. Dengan demikian, pusat tetap memegang kendali strategis nasional tanpa harus mengambil seluruh ruang inovasi daerah.

Daerah Jangan Hanya Menjadi Pelaksana

Jika semua hal ditentukan dari pusat, maka ada risiko pemerintah daerah hanya menjadi pelaksana administratif.

Daerah sibuk memenuhi format,  daerah sibuk mengejar indicator, daerah sibuk menyusun laporan. Tetapi belum tentu memiliki ruang yang cukup untuk menemukan solusi.

Padahal salah satu nilai penting desentralisasi adalah kemampuan pemerintah daerah membaca persoalan masyarakat secara lebih dekat. Pemerintah daerah berada lebih dekat dengan warga.

Mereka mengetahui karakter masyarakatnya. Mereka mengetahui persoalan lokal. Mereka memahami potensi wilayah. Mereka mengetahui hambatan pelayanan. Karena itu, pengalaman daerah seharusnya menjadi sumber inovasi nasional.

Daerah bukan hanya objek kebijakan nasional. Daerah juga dapat menjadi laboratorium kebijakan publik.

Jika sebuah inovasi berhasil di suatu daerah, mengapa tidak dipelajari dan direplikasi oleh daerah lain? Jika sebuah daerah menemukan cara baru meningkatkan pelayanan, mengapa harus selalu menunggu instruksi pusat..?

Desentralisasi seharusnya membuat Indonesia memiliki ratusan laboratorium inovasi pemerintahan, bukan ratusan daerah yang hanya menunggu petunjuk teknis. 

Asimetri Bukan Kebebasan Tanpa Batas

Namun demikian, gagasan desentralisasi asimetris juga harus ditempatkan secara hati-hati. Tidak berarti setiap daerah boleh membuat aturan sendiri tanpa memperhatikan kepentingan nasional.

Tidak berarti setiap daerah boleh menentukan standar pelayanan sendiri. Tidak berarti daerah boleh mengabaikan peraturan perundang-undangan. Tidak berarti otonomi berubah menjadi kebebasan tanpa batas.

Ada garis yang tidak boleh dilampaui. Kepentingan nasional tetap menjadi pagar. UUD 1945 tetap menjadi landasan. NKRI tetap menjadi rumah bersama. Standar pelayanan dasar tetap harus dijamin. Hak warga negara harus tetap dilindungi. Dan akuntabilitas tetap harus ditegakkan.

Jadi, yang kita perlukan bukanlah daerah yang bebas tanpa batas, melainkan daerah yang memiliki ruang bergerak secara bertanggung jawab.

Asimetri Harus Berbasis Data

Satu hal yang juga penting: perlakuan berbeda tidak boleh diberikan hanya karena pertimbangan politik.

Asimetri harus memiliki dasar yang objektif, karakter geografis, kemampuan fiskal, kondisi sosial ekonomi, kapasitas kelembagaan, kebutuhan pelayanan, potensi ekonomi, kondisi wilayah perbatasan, karakter kepulauan, dan kondisi khusus lainnya.

Dengan demikian, kebijakan asimetris tidak berubah menjadi fasilitas politik. Jangan sampai daerah memperoleh perlakuan khusus karena kedekatan politik dengan pusat.

Asimetri harus lahir dari kebutuhan pembangunan, bukan dari kedekatan kekuasaan. Ini penting agar kebijakan desentralisasi tetap adil dan dapat dipertanggungjawabkan.

Jangan Semua Daerah Dipaksa Mandiri dengan Cara yang Sama

Gagasan ini juga berkaitan dengan pembahasan kita pada Edisi 6 mengenai kapasitas daerah.

Kita tidak dapat meminta semua daerah memiliki tingkat kemandirian fiskal dengan formula yang sama. Kita tidak dapat menuntut semua daerah menghasilkan PAD dengan struktur ekonomi yang sama.

Kita tidak dapat memaksa daerah kepulauan memiliki pola pembangunan yang sama dengan daerah metropolitan. Kita tidak dapat mengukur keberhasilan daerah hanya berdasarkan indikator yang tidak memperhitungkan karakteristik wilayah.

Yang diperlukan adalah keadilan dalam kesempatan dan penilaian, bukan keseragaman dalam segala hal.

Daerah yang memiliki keterbatasan struktural membutuhkan afirmasi. Daerah yang memiliki potensi besar membutuhkan ruang. Daerah yang memiliki kapasitas tinggi membutuhkan kepercayaan. Daerah yang kapasitasnya masih rendah membutuhkan pembinaan.

Inilah yang seharusnya menjadi pendekatan baru dalam hubungan pusat dan daerah.

Kepercayaan Harus Berjalan Bersama Pengawasan

Semakin besar ruang yang diberikan kepada daerah, semakin besar pula tanggung jawabnya. Tidak ada otonomi tanpa akuntabilitas. Tidak ada kewenangan tanpa tanggung jawab. Tidak ada kebebasan mengambil keputusan tanpa konsekuensi atas keputusan tersebut.

Karena itu, memberikan kepercayaan kepada daerah bukan berarti mengurangi pengawasan. Yang perlu kita ubah adalah cara mengawasi. Pengawasan jangan hanya mencari kesalahan administratif. Pengawasan harus memastikan:

apakah kebijakan sesuai aturan; apakah anggaran digunakan secara efisien; apakah program menghasilkan manfaat; apakah pelayanan publik meningkat; apakah masyarakat memperoleh haknya; dan apakah pejabat publik dapat mempertanggungjawabkan keputusannya.

Dengan demikian, pengawasan berubah dari sekadar mencari kesalahan menjadi memastikan tujuan pemerintahan tercapai.

Jangan Takut Memberikan Kepercayaan kepada Daerah

Ada kecenderungan dalam birokrasi: ketika terjadi kesalahan, respons pertama adalah memperketat aturan. Ketika terjadi penyimpangan, dibuat aturan baru. Ketika ada kegagalan, kewenangan ditarik. Ketika ada daerah yang tidak mampu, semua daerah diperlakukan seolah-olah tidak mampu. Cara berpikir seperti ini perlu kita evaluasi.

Sebab jika setiap kesalahan dijawab dengan penarikan kewenangan, maka pada akhirnya ruang otonomi akan semakin sempit. Daerah tidak belajar mengambil keputusan.

Daerah tidak belajar bertanggung jawab. Daerah hanya belajar menunggu instruksi. Dan pada akhirnya, kita menciptakan pemerintahan daerah yang patuh secara administratif tetapi lemah secara substantif.

Padahal Indonesia membutuhkan pemerintah daerah yang berani mengambil keputusan, sepanjang keputusan tersebut berdasarkan aturan, data, kepentingan masyarakat, dan dapat dipertanggungjawabkan.

Desentralisasi yang Dewasa

Desentralisasi Indonesia harus memasuki tahap yang lebih dewasa.

Bukan lagi sekadar memperdebatkan: pusat atau daerah..? Tetapi: bagaimana pusat dan daerah dapat bekerja paling efektif untuk rakyat..?

Bukan lagi: berapa banyak kewenangan yang harus dibagi..? Tetapi: kewenangan mana yang paling efektif dikerjakan di tingkat pusat dan kewenangan mana yang lebih efektif dikerjakan di tingkat daerah..?

Bukan lagi: apakah semua daerah harus sama..? Tetapi: bagaimana memastikan semua warga negara memperoleh hak yang sama melalui pendekatan yang sesuai dengan kondisi daerahnya..?

Inilah esensi subsidiaritas dalam pemerintahan.

Urusan sebaiknya ditangani pada tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat sepanjang tingkat pemerintahan tersebut memiliki kemampuan untuk melaksanakannya. Jika tidak mampu, pemerintah di atasnya hadir memperkuat. Bukan mengambil alih selamanya, bukan pula mengambil alih karena tidak percaya, tetapi membantu untuk mampu.

Pusat dan Daerah Harus Saling Percaya

Hubungan pusat dan daerah pada akhirnya bukan hanya persoalan hukum dan kewenangan. Ia juga persoalan kepercayaan.

Pusat harus percaya bahwa daerah dapat berkembang. Daerah harus percaya bahwa pusat tidak sedang meninggalkan mereka.

Pusat harus berani memberikan ruang. Daerah harus berani menunjukkan tanggung jawab. Pusat harus melakukan pembinaan. Daerah harus membuka diri terhadap evaluasi. Pusat harus menjamin pemerataan. Daerah harus membangun kemandirian.

Hubungan seperti inilah yang akan membuat desentralisasi menjadi matang. Bukan hubungan antara atasan dan bawahan. Bukan pula hubungan antara pusat dan daerah sebagai dua entitas yang saling berhadapan. Melainkan hubungan antara dua tingkat pemerintahan dalam satu negara, dengan fungsi yang berbeda tetapi tujuan yang sama.

Jangan Seragamkan Indonesia

Indonesia terlalu besar untuk dikelola dengan satu ukuran. Terlalu beragam untuk dipaksa dalam satu formula. Terlalu kaya potensi untuk hanya menjadi pelaksana kebijakan. Tetapi juga terlalu strategis untuk membiarkan setiap daerah berjalan tanpa arah nasional. Karena itu, kita membutuhkan keseimbangan.

Kesatuan tanpa penyeragaman, otonomi tanpa pemisahan,  kebebasan berinovasi tanpa kehilangan kendali nasional,  kepercayaan tanpa menghilangkan pengawasan. Dan yang paling penting: perbedaan perlakuan untuk mencapai keadilan, bukan perbedaan perlakuan karena kepentingan politik.

Inilah wajah desentralisasi yang perlu kita bangun ke depan. Bukan desentralisasi yang membuat daerah berjalan sendiri. Bukan pula sentralisasi yang membuat daerah kehilangan ruang. Tetapi sebuah sistem pemerintahan yang mampu mengatakan:

Pusat menetapkan arah nasional. Daerah menerjemahkannya sesuai karakter wilayah. Pusat menjaga standar dan pemerataan. Daerah menghadirkan pelayanan dan inovasi.

Keduanya diawasi, keduanya bertanggung jawab, dan keduanya bekerja untuk rakyat yang sama.

Kembali kepada Rumah Besar NKRI

Pada akhirnya, seluruh perdebatan mengenai desentralisasi harus kembali kepada satu pertanyaan: Untuk apa otonomi daerah diberikan..?

Bukan untuk memperbesar kekuasaan daerah. Bukan untuk mengurangi kekuasaan pusat. Bukan pula untuk menciptakan daerah-daerah yang merasa berdiri sendiri.

Otonomi diberikan agar negara hadir lebih dekat kepada rakyat, agar pembangunan lebih sesuai dengan kebutuhan local, agar potensi daerah dapat berkembang,  agar pelayanan publik semakin baik. Dan agar masyarakat di seluruh pelosok Indonesia merasakan bahwa mereka adalah bagian yang utuh dari Indonesia.

Karena itu, desentralisasi tidak boleh menjadi jalan menuju fragmentasi. Sebaliknya, desentralisasi harus menjadi jalan menuju integrasi yang lebih kuat.

Sebab ketika masyarakat di daerah merasa dilayani, diperhatikan, diberi ruang untuk berkembang, dan memperoleh keadilan, maka rasa memiliki terhadap Indonesia akan semakin kuat. Di situlah sesungguhnya hubungan antara desentralisasi dan NKRI.

Bukan memperlemah persatuan, tetapi memperkuat persatuan melalui keadilan dan kedekatan pelayanan.

Maka kita kembali kepada prinsip yang menjadi benang merah tulisan ini: Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.

Pusat tidak boleh merasa kehilangan kekuasaan hanya karena memberikan ruang kepada daerah. Daerah tidak boleh merasa semakin berdaulat hanya karena memperoleh kewenangan. Keduanya harus memahami bahwa kewenangan hanyalah alat. Tujuan akhirnya tetap satu: Indonesia yang kuat, adil, maju, dan sejahtera.

Dan karena Indonesia terdiri atas daerah-daerah, maka: Jika daerah-daerah kuat, Indonesia akan kuat. Jika daerah-daerah mampu, Indonesia akan mampu. Jika masyarakat di daerah sejahtera, maka sesungguhnya rakyat Indonesia yang sejahtera.

Karena itu, memperkuat desentralisasi bukan berarti memperlemah pusat. Memperkuat daerah justru merupakan salah satu cara memperkuat NKRI.

Dan mungkin sudah saatnya kita berhenti bertanya: “Pusat atau daerah?” Pertanyaan yang lebih tepat adalah: “Bagaimana pusat dan daerah dapat bekerja bersama agar rakyat Indonesia merasakan bahwa negara  benar-benar hadir dalam kehidupannya..?”

Itulah tantangan desentralisasi Indonesia ke depan. Bukan memilih pusat atau daerah. Tetapi membangun pusat yang kuat, daerah yang mampu, dan rakyat yang sejahtera. Pusat kuat. Daerah berdaya. NKRI kokoh. (*)