Membangun Kembali Kepercayaan Pusat dan Daerah, Dari Hubungan Pengendalian Menuju Kemitraan Nasional

ADA satu hal yang mungkin lebih penting daripada sekadar membagi kewenangan antara pusat dan daerah yakni membangun kepercayaan.

Sebab sebaik apa pun undang-undang yang mengatur hubungan pusat dan daerah, sejelas apa pun pembagian urusan pemerintahan, dan sebesar apa pun anggaran yang dialokasikan, semuanya akan sulit menghasilkan pemerintahan yang efektif apabila pusat dan daerah saling mencurigai.

Pusat khawatir daerah tidak mampu, daerah khawatir pusat terlalu jauh mengendalikan. Pusat melihat penyimpangan di daerah, daerah melihat kewenangannya semakin terbatas. Pusat menuntut akuntabilitas, daerah meminta ruang untuk berinovasi.

Jika hubungan seperti ini terus berlangsung, maka yang tumbuh bukan sinergi, melainkan ketidakpercayaan. Padahal kita berada dalam satu negara. Kita memiliki satu konstitusi. Kita memiliki satu tujuan nasional. Dan kita melayani masyarakat yang sama: rakyat Indonesia.

Karena itu, mungkin sudah waktunya kita mengubah pertanyaan. Bukan lagi: “Siapa yang lebih berkuasa, pusat atau daerah..?” Tetapi: “Bagaimana pusat dan daerah dapat saling percaya untuk menjalankan fungsi masing-masing demi kepentingan nasional..?”

Kepercayaan Tidak Berarti Membiarkan

Membangun kepercayaan bukan berarti pusat menyerahkan seluruh kewenangan kepada daerah dan kemudian membiarkan daerah berjalan sendiri. Sama sekali tidak demikian. Kepercayaan dalam pemerintahan harus berjalan bersama aturan, standar, pengawasan, dan akuntabilitas.

Pusat tetap mempunyai kewajiban menjaga kepentingan nasional. Daerah tetap mempunyai kewajiban mematuhi hukum dan mempertanggungjawabkan penggunaan kewenangannya.

Yang perlu diubah adalah cara menjalankan hubungan tersebut. Pengawasan tidak harus selalu berarti kecurigaan. Pembinaan tidak harus berarti mendominasi. Standarisasi tidak harus berarti menyeragamkan. Evaluasi tidak harus berarti mencari kesalahan. Dan pemberian kewenangan tidak berarti melepaskan tanggung jawab.

Kita membutuhkan sebuah hubungan yang lebih dewasa: percaya, tetapi tetap mengawasi; memberi ruang, tetapi tetap memberi batas; memberi kewenangan, tetapi juga membangun kapasitas.

Dari Hubungan Atasan-Bawahan Menuju Hubungan Kemitraan

Salah satu persoalan yang perlu kita renungkan adalah cara kita memandang hubungan pusat dan daerah. Dalam praktik birokrasi, masih mudah ditemukan cara pandang seolah-olah: pusat adalah atasan, daerah adalah bawahan. Padahal dalam negara kesatuan dengan desentralisasi, hubungan pusat dan daerah tidak sesederhana hubungan komando organisasi.

Pusat dan daerah memiliki kewenangan masing-masing berdasarkan kerangka hukum. Ada urusan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat. Ada urusan yang diselenggarakan oleh daerah. Ada urusan yang membutuhkan koordinasi dan sinergi.

Karena itu, hubungan pusat dan daerah lebih tepat dilihat sebagai hubungan dalam satu kesatuan pemerintahan nasional dengan pembagian fungsi dan kewenangan.

Pusat memiliki tanggung jawab nasional. Daerah memiliki tanggung jawab lokal dalam kerangka nasional. Keduanya tidak berdiri berhadapan. Keduanya bekerja dalam satu rumah. Maka: Pusat bukan lawan daerah. Daerah bukan bawahan pusat. Keduanya adalah bagian dari satu sistem pemerintahan Indonesia.

Pusat Harus Percaya kepada Daerah

Kepercayaan pertama harus datang dari pusat. Bukan berarti pusat menutup mata terhadap kelemahan daerah. Tetapi pusat harus memberikan kesempatan kepada daerah untuk belajar dan berkembang.

Jika setiap kesalahan daerah selalu dibalas dengan penarikan kewenangan, maka daerah tidak pernah belajar menjadi dewasa. Jika setiap inovasi selalu dicurigai, daerah akan memilih tidak berinovasi. Jika setiap keputusan selalu berisiko dianggap salah, pejabat daerah akan memilih tidak mengambil keputusan. Pada akhirnya lahirlah birokrasi yang sangat hati-hati: tidak salah, tetapi juga tidak berbuat banyak. Ini tentu bukan tujuan desentralisasi.

Pemerintah daerah membutuhkan ruang untuk mengambil keputusan dalam batas kewenangannya. Mereka membutuhkan ruang untuk mencoba. Mereka membutuhkan ruang untuk memperbaiki kesalahan. Mereka membutuhkan ruang untuk menemukan inovasi.

Karena itu, pusat perlu membangun kepercayaan berbasis kapasitas dan kinerja. Semakin kuat kapasitas daerah, semakin besar ruang yang dapat diberikan. Semakin baik kinerjanya, semakin besar kepercayaan yang dapat dibangun.

Daerah Juga Harus Layak Dipercaya

Tetapi kepercayaan bukan hak yang hanya dituntut daerah. Kepercayaan harus diperoleh melalui perilaku pemerintahan yang bertanggung jawab.

Daerah tidak dapat meminta otonomi yang luas sekaligus menolak akuntabilitas. Tidak dapat meminta keleluasaan anggaran tetapi tidak transparan. Tidak dapat meminta kewenangan lebih besar tetapi tidak meningkatkan kapasitas. Tidak dapat meminta kepercayaan pusat tetapi membiarkan korupsi. Tidak dapat meminta ruang inovasi tetapi mengabaikan hukum.

Karena itu, daerah juga harus menjawab: “Apa yang telah kami lakukan agar layak dipercaya..?”

Jawabannya harus terlihat dalam praktik. APBD dikelola secara transparan. Pengadaan dilakukan secara profesional. Pelayanan publik diperbaiki. Data dibuka sesuai ketentuan. Birokrasi dibangun berdasarkan merit. Aparatur bekerja profesional. Kepala daerah memberi keteladanan. DPRD menjalankan fungsi pengawasan secara bertanggung jawab. Dan masyarakat dilibatkan dalam proses pembangunan.

Kepercayaan tidak dapat diminta hanya melalui pidato. Kepercayaan harus dibangun melalui tindakan.

Akuntabilitas adalah Jembatan Kepercayaan

Ada anggapan bahwa pengawasan merupakan lawan dari kepercayaan. Menurut saya tidak. Justru akuntabilitas adalah jembatan antara kewenangan dan kepercayaan.

Jika daerah memiliki kewenangan tetapi tidak dapat mempertanggungjawabkannya, maka kepercayaan akan hilang. Jika pusat memiliki kewenangan tetapi tidak transparan dalam mengambil keputusan, kepercayaan daerah juga akan berkurang. Karena itu, baik pusat maupun daerah harus bersedia berada dalam sistem akuntabilitas.

Pertanggungjawaban bukan tanda ketidakpercayaan. Pertanggungjawaban adalah cara memastikan bahwa kepercayaan tidak disalahgunakan.

Dengan demikian: kepercayaan tanpa akuntabilitas dapat menjadi kelonggaran yang berbahaya. Tetapi: akuntabilitas tanpa kepercayaan dapat menjadi birokrasi yang penuh ketakutan. Kita membutuhkan keduanya.

Pengawasan Harus Menghasilkan Perbaikan

Sudah saatnya kita juga mengubah paradigma pengawasan. Pengawasan yang hanya berorientasi pada menemukan kesalahan dapat membuat aparatur lebih takut daripada belajar.

Padahal tujuan akhir pengawasan seharusnya bukan sekadar menemukan siapa yang salah. Tetapi memastikan: apa yang harus diperbaiki.

Jika ditemukan kelemahan dalam sistem pengadaan, perbaiki sistemnya. Jika kompetensi aparatur kurang, tingkatkan kapasitasnya. Jika prosedur tidak efektif, sederhanakan. Jika terjadi penyimpangan, tentu harus ada konsekuensi sesuai hukum. Tetapi jangan berhenti pada hukuman. Karena menghukum satu orang tidak otomatis memperbaiki sistem.

Kita membutuhkan pengawasan yang mampu menjawab dua pertanyaan: Siapa yang bertanggung jawab..? dan Apa yang harus diperbaiki agar kesalahan tidak berulang..? Di situlah pengawasan menjadi instrumen pembelajaran pemerintahan.

Jangan Semua Kebijakan Dibuat dari Perspektif Pusat

Kepercayaan juga harus tercermin dalam proses penyusunan kebijakan. Pusat memiliki perspektif nasional. Daerah memiliki pengalaman lapangan. Keduanya harus bertemu.

Kebijakan nasional yang dibuat tanpa memahami variasi daerah dapat menimbulkan masalah dalam pelaksanaan. Sebaliknya, daerah yang hanya melihat kepentingan lokal tanpa mempertimbangkan kepentingan nasional juga dapat menghasilkan kebijakan yang tidak sinkron. Karena itu, kebijakan seharusnya dibangun melalui dialog kebijakan pusat-daerah.

Sebelum suatu kebijakan diterapkan secara luas, perlu didengar: Apa persoalan yang dihadapi daerah..? Apa kapasitas yang tersedia..? Apa konsekuensi fiskalnya..? Apa implikasinya terhadap pelayanan..? Apa hambatan implementasinya..? Apa variasi geografis dan sosialnya..?

Dengan demikian, daerah tidak hanya menjadi pelaksana kebijakan, tetapi juga menjadi sumber pengetahuan bagi kebijakan nasional.

Daerah Adalah Laboratorium Indonesia

Kita perlu melihat daerah dengan perspektif yang lebih positif. Indonesia memiliki ratusan pemerintah daerah. Masing-masing memiliki pengalaman. Masing-masing memiliki inovasi. Masing-masing menghadapi persoalan yang berbeda. Jika dikelola dengan baik, keberagaman tersebut merupakan laboratorium kebijakan publik yang sangat besar.

Satu daerah mungkin berhasil mengembangkan pelayanan digital. Daerah lain berhasil mengembangkan UMKM. Daerah lain berhasil mengelola pariwisata. Daerah lain berhasil meningkatkan pelayanan kesehatan. Daerah lainnya berhasil mengembangkan pertanian. Mengapa pengalaman-pengalaman tersebut tidak dijadikan sumber pembelajaran nasional..?

Desentralisasi seharusnya memungkinkan: inovasi lahir di daerah, pengalaman dipelajari bersama, praktik baik direplikasi, dan kegagalan dijadikan pelajaran. Dengan demikian, pusat bukan hanya mengatur daerah. Pusat juga belajar dari daerah.

Perlu Ada Ruang untuk Berbeda

Kepercayaan juga berarti mengakui bahwa tidak semua daerah harus menyelesaikan masalah dengan cara yang sama. Seperti telah kita bahas pada Edisi 7,  bahwa  kesamaan tujuan tidak harus menghasilkan kesamaan cara.

Pusat dapat menetapkan standar nasional. Tetapi daerah membutuhkan ruang untuk menentukan strategi pelaksanaannya sesuai kondisi lokal. Inilah keseimbangan yang harus dijaga.

Jika ruang terlalu kecil, inovasi mati. Jika ruang terlalu besar tanpa pengawasan, kepentingan nasional dapat terganggu. Karena itu: Ruang harus diberikan sesuai kapasitas.

Daerah yang semakin mampu dapat memperoleh ruang yang semakin besar. Daerah yang masih lemah memperoleh pendampingan yang lebih kuat. Hal ini bukan untuk membedakan nilai daerah. Tetapi untuk memastikan setiap daerah memiliki jalan menuju kapasitas yang lebih tinggi.

Hubungan Fiskal Juga Harus Dibangun dengan Kepercayaan

Kepercayaan pusat-daerah juga tercermin dalam hubungan fiskal. Pusat membutuhkan disiplin fiskal nasional. Daerah membutuhkan kepastian pembiayaan.

Pusat perlu memastikan transfer digunakan secara efektif. Daerah membutuhkan ruang untuk menentukan prioritas sesuai kebutuhan masyarakat. Karena itu, hubungan fiskal jangan hanya dibangun dengan pendekatan: berapa uang yang diberikan dan berapa yang dipotong. Kita perlu berbicara mengenai: apa hasil yang dicapai.

Transfer fiskal harus semakin diarahkan untuk memperkuat kapasitas dan menghasilkan manfaat publik. Daerah juga harus semakin bertanggung jawab mengubah setiap rupiah menjadi pelayanan dan pembangunan.

Jangan sampai pusat merasa: “Daerah tidak mampu mengelola uang.” Dan daerah merasa:

“Pusat tidak memahami kebutuhan kami.” Kedua persepsi tersebut harus dijembatani dengan data, transparansi, dialog, dan evaluasi.

Perlu Kontrak Kinerja Pusat dan Daerah

Ke depan, mungkin kita membutuhkan suatu pendekatan yang lebih sederhana tetapi kuat: kontrak kinerja antara pusat dan daerah. Bukan kontrak politik. Bukan pula kontrak yang membuat daerah menjadi bawahan pusat. Tetapi sebuah kesepakatan yang jelas mengenai: target, kewenangan, sumber daya, indikator, dukungan, dan pertanggungjawaban.

Pusat mengatakan: “Ini target nasional yang harus dicapai.” Daerah mengatakan: “Ini kondisi dan kapasitas kami.” Pusat menyediakan dukungan yang diperlukan. Daerah berkomitmen mencapai target. Keduanya sepakat bagaimana kinerja dinilai. Dan masyarakat dapat melihat hasilnya.

Dengan model seperti ini, hubungan pusat-daerah dapat bergerak dari: instruksi → pelaksanaan menjadi: kesepakatan → dukungan → pelaksanaan → evaluasi → perbaikan. Ini jauh lebih dekat dengan semangat kemitraan.

Kepercayaan Harus Dibangun Secara Bertahap

Kita juga harus realistis. Kepercayaan tidak dapat diperintahkan. Kepercayaan tidak dapat dibuat melalui regulasi. Kepercayaan dibangun melalui pengalaman positif yang berulang.

Pusat memberikan ruang, daerah menggunakan ruang secara bertanggung jawab. Pusat melihat kinerja, kepercayaan meningkat, ruang diperluas, dan daerah semakin matang begitu seterusnya.

Dengan kata lain: Kepercayaan harus tumbuh bersama kapasitas. Bukan diberikan tanpa syarat. Tetapi juga bukan ditahan tanpa batas. Inilah yang disebut trust based on performance (kepercayaan yang tumbuh dari kinerja)

Jangan Bangun Pemerintahan dengan Rasa Takut

Salah satu bahaya terbesar dalam birokrasi adalah ketika aparatur bekerja karena takut. Takut diperiksa, takut disalahkan, takut mengambil Keputusan, takut berinovasi, takut berbeda pendapat, takut memberikan informasi yang sebenarnya.

Jika ketakutan menjadi budaya organisasi, maka kreativitas akan mati. Aparatur akan memilih: “Yang penting aman.” Padahal pemerintah membutuhkan orang-orang yang berani mengatakan: “Ini masalahnya.” “Ini solusinya.” “Ini risikonya.” “Ini dasar hukumnya.” “Ini data yang kami miliki.” Dan bahkan: “Menurut saya, kebijakan ini perlu dikaji kembali.”

Birokrasi yang sehat bukan birokrasi yang tidak pernah berbeda pendapat. Birokrasi yang sehat adalah birokrasi yang mampu berbeda pendapat secara profesional tanpa kehilangan loyalitas kepada negara dan organisasi.

Kepercayaan Dimulai dari Keteladanan

Semua itu pada akhirnya kembali kepada kepemimpinan. Kepala daerah harus memberi contoh. Pejabat pusat harus memberi contoh. Pimpinan birokrasi harus memberi contoh.

Jika pimpinan transparan, bawahan belajar transparansi. Jika pimpinan menghormati aturan, bawahan belajar kepatuhan. Jika pimpinan menerima kritik, bawahan belajar terbuka. Jika pimpinan tidak menyalahgunakan kewenangan, bawahan memahami batas kekuasaan. Dan jika pimpinan berani mengakui kesalahan, organisasi belajar bahwa memperbaiki kesalahan bukanlah kelemahan.

Karena itu kepercayaan dalam pemerintahan dimulai dari keteladanan pemimpin.

Pusat dan Daerah Harus Berhenti Saling Menyalahkan

Sudah waktunya kita mengakhiri pola: pusat menyalahkan daerah. Kemudian: daerah menyalahkan pusat. Ketika fiskal bermasalah, pusat disalahkan. Ketika pelayanan buruk, daerah disalahkan. Ketika regulasi tidak sinkron, pusat disalahkan. Ketika implementasi gagal, daerah disalahkan.

Padahal sebagian masalah memang merupakan tanggung jawab bersama. Maka pertanyaan yang lebih produktif adalah: “Apa yang dapat kita perbaiki Bersama..?”

Pusat memiliki tanggung jawab memperbaiki desain kebijakan, daerah memiliki tanggung jawab memperbaiki pelaksanaan. Pusat memperbaiki sistem, daerah memperkuat kapasitas. Pusat memastikan pemerataan, daerah meningkatkan kinerja. Pusat mengawasi, daerah mempertanggungjawabkan.

Dengan demikian, hubungan pusat-daerah berubah dari budaya saling menyalahkan menjadi budaya menyelesaikan masalah.

Membangun Satu Indonesia dari Dua Arah

Indonesia membutuhkan pembangunan dari dua arah. Dari pusat ke daerah. Dan: dari daerah ke pusat. Dari pusat ke daerah mengalir kebijakan nasional, standar, pembiayaan, pembinaan, dan perlindungan. Dari daerah ke pusat mengalir pengalaman, inovasi, kebutuhan masyarakat, data lapangan, dan praktik terbaik.

Jika hanya satu arah, pemerintahan menjadi timpang. Pusat terlalu dominan, daerah terlalu pasif. Tetapi jika keduanya berjalan dua arah, negara akan menjadi lebih adaptif.

Pusat mengetahui realitas lapangan, daerah memahami kepentingan nasional. Keduanya belajar, keduanya memperbaiki, keduanya tumbuh. Inilah yang saya sebut sebagai kemitraan nasional.

Pada akhirnya, kita harus mengubah paradigma hubungan pusat dan daerah.

Dari pengendalian menuju pembinaan,  dari kecurigaan menuju kepercayaan, dari instruksi menuju dialog, dari keseragaman menuju kesesuaian, dari hukuman semata menuju perbaikan sistem, dari ketergantungan menuju penguatan kapasitas, dari persaingan kewenangan menuju pembagian tanggung jawab. Dan dari “siapa yang paling berkuasa..?” menjadi: “siapa melakukan apa agar rakyat mendapatkan pelayanan terbaik?” Itulah perubahan paradigma yang kita butuhkan.

Percaya untuk Menguatkan, Mengawasi untuk Menjaga

Desentralisasi Indonesia tidak membutuhkan pusat yang curiga kepada daerah. Tetapi juga tidak membutuhkan daerah yang alergi terhadap pengawasan pusat. Kita membutuhkan sesuatu yang lebih dewasa: kepercayaan yang disertai akuntabilitas.

Pusat harus percaya kepada daerah, daerah harus membuktikan bahwa kepercayaan itu layak diberikan. Pusat harus memberikan ruang, daerah harus menggunakan ruang dengan bertanggung jawab. Pusat harus membina, daerah harus meningkatkan kapasitas. Pusat harus mengawasi, daerah harus terbuka terhadap evaluasi.

Dan ketika kesalahan terjadi: perbaiki, jangan sekadar menyalahkan. Karena tujuan pemerintahan bukan mencari siapa yang paling benar. Tujuan pemerintahan adalah membuat negara bekerja lebih baik untuk rakyat.

Maka mungkin sudah saatnya kita membangun sebuah kesepahaman baru: Pusat tidak harus menguasai daerah untuk membuat Indonesia kuat. Daerah tidak harus menjauh dari pusat untuk menjadi otonom.

Pusat dan daerah tidak harus saling mencurigai untuk menjaga akuntabilitas. Keduanya justru harus saling percaya agar dapat saling menguatkan.

Kita membutuhkan pusat yang mampu mengatakan: “Kami memberikan ruang kepada daerah karena kami percaya daerah dapat berkembang.” Dan daerah juga harus mampu mengatakan: “Kami menerima kewenangan karena kami siap mempertanggungjawabkannya.” Di situlah desentralisasi menjadi dewasa.

Bukan ketika pusat kehilangan kewenangan. Bukan ketika daerah memperoleh kewenangan sebanyak-banyaknya. Tetapi ketika: kewenangan ditempatkan pada tingkat pemerintahan yang tepat, sumber daya mengikuti kewenangan, kapasitas mengikuti tanggung jawab, dan akuntabilitas mengikuti setiap penggunaan kekuasaan.

Karena itu, kita kembali kepada prinsip yang menjadi benang merah seluruh seri: Pusat adalah pusatnya daerah. Daerah adalah daerahnya pusat. Bukan dua kekuatan yang saling berhadapan. Tetapi dua bagian dari satu kesatuan pemerintahan Indonesia.

Pusat menjaga arah, daerah menggerakkan pembangunan. Pusat menjaga pemerataan, daerah mengembangkan potensi. Pusat menetapkan standar, daerah menghadirkan pelayanan. Pusat memberikan kepercayaan, daerah membuktikan tanggung jawab.

Dan semuanya bermuara pada satu tujuan: rakyat Indonesia yang lebih sejahtera dalam NKRI yang semakin kuat.

Karena itu jangan bangun hubungan pusat-daerah dengan rasa takut. Bangunlah dengan kepercayaan. Tetapi ingat bahwa kepercayaan bukan berarti tanpa pengawasan. Pengawasan bukan berarti tanpa kepercayaan.  Keduanya harus berjalan bersama.

Sebab pusat yang kuat adalah pusat yang mampu memperkuat daerah,  daerah yang kuat adalah daerah yang mampu mempertanggungjawabkan otonominya. Dan NKRI yang kuat adalah NKRI yang dibangun dari pusat yang kuat dan daerah-daerah yang berdaya.

Pusat kuat, daerah berdaya, saling percaya,  saling menguatkan, maka NKRI semakin kokoh.

HIDUPLAH INDONESIA RAYA!