Kepemimpinan, Birokrasi, dan Integritas sebagai Penentu Masa Depan Otonomi Daerah

ADA sebuah kenyataan yang sering kita lupakan ketika berbicara tentang desentralisasi. Kita terlalu sibuk memperdebatkan kewenangan. Kita memperdebatkan pembagian urusan pemerintahan. Kita memperdebatkan transfer ke daerah. Kita memperdebatkan besarnya APBD. Kita memperdebatkan regulasi pusat. Kita memperdebatkan apakah kewenangan tertentu harus berada di pusat atau daerah.

Semua itu penting. Tetapi ada sesuatu yang jauh lebih menentukan: Siapa yang menjalankan semua kewenangan tersebut..? Sebab pada akhirnya, desentralisasi bukan hanya persoalan sistem. Ia adalah persoalan manusia yang menjalankan sistem.

Kewenangan yang luas di tangan pemimpin yang berintegritas dapat menjadi kekuatan pembangunan. Tetapi kewenangan yang sama di tangan pemimpin yang menyalahgunakan kekuasaan dapat menjadi sumber masalah.

Anggaran yang besar dapat mempercepat kesejahteraan. Tetapi anggaran yang besar tanpa integritas dapat memperbesar peluang korupsi.

Birokrasi yang kuat dapat menjadi mesin pembangunan. Tetapi birokrasi yang lemah dapat berubah menjadi beban masyarakat.

Karena itu, ketika kita berbicara mengenai masa depan otonomi daerah, kita tidak boleh hanya bertanya: “Bagaimana membagi kewenangan…?”

Kita juga harus bertanya: “Bagaimana membangun manusia yang mampu dan layak menjalankan kewenangan tersebut..?”

Desentralisasi Adalah Desentralisasi Kekuasaan

Kita perlu menyadari bahwa desentralisasi pada hakikatnya adalah proses mendekatkan sebagian kewenangan pemerintahan kepada masyarakat melalui pemerintah daerah. Artinya, desentralisasi juga berarti mendekatkan kekuasaan kepada rakyat.

Ini adalah kekuatan sekaligus risikonya. Kekuatan, karena keputusan dapat lebih dekat dengan persoalan masyarakat. Risikonya, karena kekuasaan juga menjadi lebih dekat dengan kepentingan politik lokal.

Karena itu, semakin dekat kekuasaan dengan masyarakat, semakin penting pula kualitas pemimpin dan aparatur yang mengelolanya.

Jika kekuasaan digunakan untuk kepentingan publik, masyarakat memperoleh manfaat. Jika kekuasaan digunakan untuk kepentingan pribadi, keluarga, kelompok, atau jaringan politik, maka otonomi dapat kehilangan makna. Di sinilah integritas menjadi sangat penting.

Kepala Daerah Bukan Pemilik Daerah

Ada satu paradigma yang menurut saya perlu terus kita tanamkan yakni kepala daerah bukan pemilik daerah. Ia adalah pemegang amanah.

Daerah bukan miliknya, APBD bukan uangnya, birokrasi bukan alat politik pribadinya, jabatan bukan warisan, kewenangan bukan hak untuk melakukan apa saja.

Kepala daerah memperoleh mandat untuk mengurus kepentingan masyarakat. Karena itu, seorang kepala daerah harus memahami bahwa kekuasaan yang dimilikinya bersifat publik, bukan privat.

Keputusan yang dibuatnya harus dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat, hukum, dan negara. Ketika paradigma ini hilang, kekuasaan dapat berubah menjadi alat transaksi.

Proyek menjadi alat membangun jaringan, jabatan menjadi alat membangun loyalitas, perizinan menjadi sumber rente, anggaran menjadi arena kepentingan, dan birokrasi kehilangan netralitasnya.

Jika hal ini terjadi, yang rusak bukan hanya pemerintahan daerah. Yang rusak adalah kepercayaan rakyat terhadap otonomi itu sendiri.

Kepala Daerah Harus Memimpin, Bukan Menguasai

Ada perbedaan yang sangat besar antara memimpin dan menguasai. Menguasai berarti ingin seluruh keputusan mengikuti kehendak pribadi.

Memimpin berarti mampu menggerakkan orang lain menuju tujuan bersama.

Menguasai membutuhkan ketakutan. Memimpin membutuhkan kepercayaan.

Menguasai cenderung membangun loyalitas pribadi. Memimpin membangun loyalitas kepada organisasi dan negara.

Menguasai mencari orang yang selalu mengatakan “ya”. Memimpin membutuhkan orang yang berani mengatakan “tidak” ketika keputusan menyimpang dari kepentingan publik atau aturan.

Karena itu, kepala daerah yang baik bukanlah kepala daerah yang selalu dikelilingi orang yang menyenangkan dirinya. Kepala daerah yang baik justru membutuhkan birokrasi yang berani memberikan informasi yang benar, termasuk ketika informasi tersebut tidak menyenangkan.

Pemimpin yang sehat tidak takut pada kritik. Ia membutuhkan kritik agar tidak kehilangan arah.

Birokrasi Jangan Dijadikan Mesin Politik

Persoalan lain yang sangat menentukan kualitas otonomi daerah adalah profesionalitas birokrasi. Birokrasi daerah harus bekerja berdasarkan sistem merit, kompetensi, profesionalitas, dan kepentingan masyarakat.

Bukan berdasarkan kedekatan politik, bukan berdasarkan hubungan keluarga, bukan berdasarkan balas jasa, bukan berdasarkan siapa yang paling loyal kepada kepala daerah secara pribadi.

Jika promosi dan mutasi birokrasi lebih banyak ditentukan oleh kedekatan daripada kompetensi, maka perlahan-lahan birokrasi akan kehilangan profesionalitasnya.

Aparatur tidak lagi berpikir: “Apa yang terbaik bagi organisasi dan Masyarakat..?” Tetapi mulai berpikir: “Apa yang membuat saya aman di hadapan atasan..?”

Hal ni berbahaya, karena ketika birokrasi hanya berani mengatakan apa yang ingin didengar oleh pimpinan, maka pimpinan akan kehilangan informasi yang sebenarnya. Dan pemerintahan yang kehilangan informasi yang benar pada akhirnya akan kehilangan kemampuan mengambil keputusan yang benar.

Birokrasi Harus Berani Mengatakan “Tidak”

Menurut saya, salah satu indikator birokrasi yang sehat adalah adanya keberanian aparatur mengatakan: “Tidak, Pak.” Bukan “tidak” karena membangkang. Tetapi “tidak” ketika sebuah perintah bertentangan dengan hukum, etika, kepentingan publik, atau prinsip pemerintahan yang baik.

Birokrasi yang hanya mengenal kata “siap” justru dapat menjadi berbahaya. Sebab tidak semua perintah benar hanya karena datang dari atasan. Tidak semua kebijakan tepat hanya karena berasal dari pejabat. Dan tidak semua keputusan dapat dibenarkan hanya karena sudah menjadi kebiasaan.

Aparatur negara memiliki tanggung jawab profesional dan moral. Karena itu, loyalitas kepada pimpinan harus selalu ditempatkan dalam kerangka yang lebih besar: loyal kepada konstitusi, hukum, negara, organisasi, dan kepentingan masyarakat. Bukan loyalitas pribadi.

Integritas adalah Infrastruktur Pemerintahan

Kita sering berbicara tentang infrastruktur fisik; jalan; jembatan;  pelabuhan; bandara; rumah sakit; sekolah.

Semua itu penting, tetapi ada satu jenis infrastruktur yang sering tidak terlihat: yakni integritas.

Padahal tanpa integritas, infrastruktur fisik sekalipun dapat dibangun dengan biaya yang tidak wajar, kualitas yang buruk, atau manfaat yang tidak optimal. Karena itu, saya melihat integritas sebagai semacam infrastruktur moral pemerintahan. Ia tidak terlihat, tetapi menentukan apakah sistem dapat bekerja dengan baik.

Regulasi yang baik membutuhkan integritas, pengadaan yang transparan membutuhkan integritas, pengelolaan APBD membutuhkan integritas, pelayanan publik membutuhkan integritas, promosi jabatan membutuhkan integritas. ,engawasan membutuhkan integritas.

Bahkan hubungan pusat dan daerah membutuhkan integritas. Tanpa integritas, sistem yang baik dapat disalahgunakan.

Jangan Mengandalkan Pengawasan Saja

Ketika terjadi korupsi atau penyimpangan, respons yang sering muncul adalah: perketat pengawasan. Tentu pengawasan penting. Tetapi kita tidak dapat membangun pemerintahan yang sehat hanya dengan menambah pengawasan. Mengapa…?

Karena pengawasan pada dasarnya bekerja setelah atau selama proses berlangsung. Sementara integritas bekerja sebelum seseorang melakukan penyimpangan.

Orang yang berintegritas tidak mencuri bukan karena takut diperiksa. Ia tidak mencuri karena tahu bahwa itu salah. Inilah perbedaan antara kepatuhan karena takut dan kepatuhan karena kesadaran moral.

Pemerintahan membutuhkan keduanya. Sistem pengawasan yang kuat. Dan manusia yang memiliki integritas.

Kapasitas dan Integritas Harus Berjalan Bersama

Kita telah membahas pada Edisi 6 bahwa otonomi membutuhkan kapasitas. Tetapi kapasitas saja tidak cukup.

Bayangkan seorang pejabat memiliki kompetensi yang sangat tinggi, tetapi tidak memiliki integritas.

Ia tahu bagaimana mengelola sistem, ia tahu bagaimana membaca anggaran, ia tahu bagaimana memanfaatkan celah regulasi,  ia tahu bagaimana membangun jaringan. Tetapi kemampuan tersebut digunakan untuk kepentingan pribadi.

Apa yang terjadi..? Kapasitas yang tinggi justru dapat membuat penyimpangan menjadi semakin canggih. Sebaliknya, seseorang mungkin memiliki integritas yang baik tetapi kapasitasnya sangat terbatas.

Ia mungkin jujur. Tetapi belum tentu mampu mengelola organisasi yang kompleks.

Karena itu: Integritas tanpa kapasitas tidak cukup. Dan: Kapasitas tanpa integritas juga berbahaya. Yang kita butuhkan adalah: kompetensi + integritas. Keduanya harus menjadi fondasi pemerintahan daerah.

Kepala Daerah dan Godaan Kekuasaan

Kita juga harus jujur bahwa jabatan kepala daerah memiliki banyak godaan.

Ada kepentingan politik, ada kepentingan bisnis, ada kepentingan keluarga,  ada kepentingan kelompok,  ada kepentingan birokrasi, ada kepentingan pendukung,  dan ada kepentingan pribadi.

Semakin besar kewenangan dan anggaran, semakin besar pula godaan. Karena itu, kepala daerah membutuhkan bukan hanya kecerdasan politik. Ia membutuhkan kemampuan mengendalikan diri.

Seorang pemimpin harus mampu mengatakan: “Tidak semua yang bisa saya lakukan boleh saya lakukan”. Inilah batas moral kekuasaan.

Hukum memberikan batas minimum. Etika memberikan batas yang lebih tinggi. Dan integritas membuat seseorang mampu menjaga dirinya bahkan ketika tidak ada orang lain yang melihat.

Politik Lokal Harus Dewasa

Desentralisasi juga membawa konsekuensi berupa berkembangnya demokrasi lokal. Pemilihan kepala daerah memberi masyarakat kesempatan menentukan pemimpinnya. Ini adalah kemajuan penting.

Tetapi demokrasi lokal juga menghadapi tantangan:  politik biaya tinggi,  politik transaksional, politik identitas,  pragmatisme pemilih, mobilisasi kelompok,  dan hubungan politik-bisnis yang berlebihan.

Jika biaya politik terlalu mahal, ada risiko kekuasaan dianggap sebagai investasi. Ketika jabatan dianggap sebagai investasi, muncul pertanyaan: Bagaimana modal politik itu dikembalikan..?

Di sinilah bahaya politik transaksional dapat bermula. Karena itu, memperbaiki otonomi daerah tidak dapat dipisahkan dari memperbaiki demokrasi lokal.

Pemilih harus semakin cerdas,  partai politik harus semakin bertanggung jawab,  kandidat harus semakin berkualitas, dan masyarakat harus semakin berani menilai pemimpin berdasarkan rekam jejak, kapasitas, dan integritas, bukan semata-mata berdasarkan uang atau popularitas.

Jangan Memilih Pemimpin Hanya Karena Bisa Menang

Dalam demokrasi, kemenangan elektoral memang penting. Tetapi kemenangan dalam pemilihan belum tentu identik dengan kemampuan memimpin pemerintahan.

Seseorang dapat sangat popular, seseorang dapat memiliki jaringan politik yang luas, seseorang dapat memenangkan kontestasi.

Tetapi setelah dilantik, pertanyaan yang sesungguhnya baru dimulai: Apakah ia mampu mengelola pemerintahan..? Apakah ia memahami persoalan Masyarakat..? Apakah ia mampu mengendalikan birokrasi? Apakah ia mampu mengelola APBD..? Apakah ia mampu mengambil keputusan sulit..? Apakah ia mampu menolak kepentingan yang menyimpang..? Apakah ia mampu menempatkan kepentingan masyarakat di atas kepentingan kelompoknya..?

Karena itu, ukuran kepala daerah tidak boleh berhenti pada: “Apakah ia menang..?” Tetapi harus dilanjutkan: “Apa yang ia lakukan setelah menang..?”

Membangun Budaya “Malu Melanggar”

Kita membutuhkan lebih dari sekadar budaya takut terhadap hukum. Kita membutuhkan budaya malu melakukan penyimpangan.

Malu mengambil yang bukan hak., malu memanfaatkan jabatan untuk keluarga, malu menerima sesuatu yang tidak semestinya, malu mempermainkan anggaran, malu memberikan pelayanan buruk,  malu menggunakan fasilitas negara untuk kepentingan pribadi,  malu memperkaya diri ketika masyarakat masih hidup dalam kesulitan.

Budaya malu semacam ini mungkin terdengar sederhana. Tetapi sesungguhnya sangat penting. Sebab hukum tidak mungkin mengawasi setiap tindakan manusia. Ada ruang yang hanya dapat dijaga oleh hati nurani. Dan di situlah integritas bekerja.

Otonomi yang Sehat Membutuhkan Pemimpin yang Mau Membatasi Dirinya

Salah satu paradoks kekuasaan adalah: semakin besar kewenangan seseorang, semakin besar pula kebutuhan untuk membatasi dirinya. Bukan karena ia lemah. Tetapi justru karena ia memiliki kekuasaan.

Kepala daerah yang kuat bukanlah kepala daerah yang dapat melakukan segala sesuatu. Kepala daerah yang kuat adalah kepala daerah yang mampu mengatakan:

“Saya memiliki kewenangan, tetapi saya tidak akan menggunakannya untuk kepentingan pribadi.”

“Saya memiliki kekuasaan, tetapi saya tidak akan menyalahgunakannya.”

“Saya memiliki anggaran, tetapi itu bukan uang saya.”

“Saya memiliki bawahan, tetapi mereka bukan milik saya.”

“Saya memiliki jabatan, tetapi jabatan itu hanya sementara.”

Kesadaran seperti inilah yang harus menjadi budaya kepemimpinan daerah.

Desentralisasi Membutuhkan Kepemimpinan yang Melayani

Pada akhirnya, kita harus kembali kepada hakikat pemerintahan yakni melayani masyarakat.

Kekuasaan bukan tujuan. Jabatan bukan tujuan. Anggaran bukan tujuan. Organisasi bukan tujuan. Semu itu  adalah alat. Tujuannya adalah masyarakat.

Karena itu, kepala daerah harus mampu mengubah paradigma: dari dilayani menjadi melayani; dari memerintah menjadi memimpin; dari menguasai menjadi mengayomi; dari mencari keuntungan politik menjadi menghasilkan manfaat publik.

Dan birokrasi harus bergerak dari: “apa yang diperintahkan..?” menjadi: “apa masalah masyarakat yang harus kita selesaikan..?”

Perubahan paradigma ini sangat penting. Sebab desentralisasi akan kehilangan makna jika hanya memindahkan pusat kekuasaan dari Jakarta ke ibu kota provinsi atau kabupaten/kota.

Yang kita inginkan bukan sentralisasi kecil di daerah. Yang kita inginkan adalah pemerintahan yang lebih dekat, lebih responsif, dan lebih bertanggung jawab kepada masyarakat.

Memilih Manusia Sebelum Memilih Sistem

Mungkin kita terlalu sering berpikir bahwa semua persoalan pemerintahan dapat diselesaikan dengan membuat sistem baru. Buat aturan baru. Buat aplikasi baru. Buat lembaga baru.Buat pengawasan baru. Buat indikator baru. Semua itu diperlukan. Tetapi jangan lupa: Sistem dijalankan oleh manusia.

Jika manusianya baik, sistem yang sederhana pun dapat berjalan baik. Jika manusianya tidak baik, sistem yang sangat canggih pun dapat dicari kelemahannya.

Karena itu, reformasi desentralisasi harus dimulai dari manusia, Pendidikan, rekrutmen. Promosi,  kepemimpinan, budaya organisasi, etika,  integritas,  dan keteladanan.

Kita tidak cukup membangun good governance. Kita juga  harus membangun good people who govern.

Keteladanan Tidak Bisa Digantikan Regulasi

Seorang kepala daerah dapat membuat seribu aturan tentang integritas. Tetapi satu contoh buruk dari dirinya dapat meruntuhkan kepercayaan seluruh organisasi. Sebaliknya, keteladanan pemimpin dapat mengubah budaya organisasi tanpa banyak pidato.

Jika kepala daerah sederhana, birokrasi belajar kesederhanaan. Jika kepala daerah disiplin, birokrasi belajar disiplin. Jika kepala daerah transparan, birokrasi belajar transparansi. Jika kepala daerah tidak meminta sesuatu yang bukan haknya, aparatur belajar bahwa integritas bukan sekadar slogan. Karena itu: Integritas paling efektif diajarkan melalui keteladanan.

Bukan hanya melalui ceramah. Bukan hanya melalui pakta integritas. Bukan hanya melalui spanduk. Tetapi melalui perilaku sehari-hari.

Saatnya Membangun “Otonomi yang Berintegritas”

Kita selama ini berbicara tentang: otonomi luas, otonomi nyata, otonomi bertanggung jawab, desentralisasi fiskal,  pemerintahan daerah yang efektif. Mungkin kita perlu menambahkan satu dimensi lagi: otonomi yang berintegritas.

Sebab kewenangan yang luas harus dibarengi dengan tanggung jawab moral yang luas.

Semakin besar kewenangan, semakin besar tanggung jawab. Semakin besar anggaran, semakin besar akuntabilitas. Semakin tinggi jabatan, semakin tinggi tuntutan keteladanan. Semakin dekat kekuasaan dengan masyarakat, semakin besar tuntutan agar kekuasaan digunakan untuk kepentingan masyarakat.

Inilah yang harus kita bangun.

Otonomi Adalah Ujian

Setelah kita membicarakan kewenangan, kapasitas, keragaman daerah, dan keadilan fiskal, pada akhirnya kita sampai pada sebuah kesimpulan sederhana: Desentralisasi pada akhirnya adalah ujian terhadap manusia yang menjalankannya.

Ujian bagi kepala daerah. Ujian bagi DPRD. Ujian bagi birokrasi. Ujian bagi partai politik. Ujian bagi pengusaha. Dan bahkan ujian bagi masyarakat sebagai pemilih.

Apakah kewenangan digunakan untuk kepentingan publik..? Apakah anggaran dikelola dengan Amanah..? Apakah jabatan dipandang sebagai amanah atau kesempatan..? Apakah birokrasi dibangun berdasarkan kompetensi atau kedekatan..? Apakah pemilu menghasilkan pemimpin yang berkualitas..? Apakah masyarakat memilih berdasarkan integritas dan kapasitas..?

Pertanyaan-pertanyaan inilah yang menentukan masa depan otonomi daerah. Sebab kita tidak boleh menyalahkan sistem setiap kali manusia menyalahgunakannya. Tetapi kita juga tidak boleh menyalahkan manusia semata ketika sistem memang membuka terlalu banyak ruang penyimpangan. Keduanya harus diperbaiki.

Sistem harus diperbaiki. Manusianya harus diperkuat. Pengawasannya harus diperbaiki. Budaya organisasinya harus diperbaiki. Dan yang paling penting: integritasnya harus dibangun.

Karena itu, saya semakin yakin bahwa masa depan desentralisasi Indonesia tidak hanya ditentukan oleh desain hubungan pusat dan daerah. Ia sangat ditentukan oleh kualitas manusia yang menjalankannya.

Kewenangan membutuhkan kapasitas. Kapasitas membutuhkan integritas. Integritas membutuhkan keteladanan. Dan keteladanan membutuhkan pemimpin yang bersedia membatasi dirinya sendiri.

Maka kita kembali kepada prinsip yang menjadi benang merah serial ini:

Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.

Pusat harus kuat. Daerah harus mampu.

Pusat harus dipercaya. Daerah harus bertanggung jawab.

Pusat harus memberikan ruang. Daerah harus menggunakan ruang itu untuk kepentingan rakyat.

Dan manusia yang menjalankan keduanya harus memiliki kompetensi dan integritas.

Karena:  Jika kita ingin membangun daerah yang kuat, kita harus membangun pemerintah daerah yang kuat. Jika kita ingin membangun pemerintah daerah yang kuat, kita harus membangun manusia pemerintahan yang kuat. Dan manusia pemerintahan yang kuat bukan hanya manusia yang cerdas dan kompeten, tetapi manusia yang memiliki integritas.

Pada akhirnya, mungkin inilah pertanyaan terbesar kita: Apakah kita mampu membangun otonomi yang bukan hanya semakin luas kewenangannya, tetapi semakin tinggi kualitas manusianya..?

Jika jawabannya ya, maka desentralisasi memiliki masa depan. Jika jawabanya  tidak, maka sebesar apa pun kewenangan yang diberikan, kita hanya akan memindahkan persoalan dari satu tingkat pemerintahan ke tingkat pemerintahan yang lain.

Karena itu: jangan hanya membangun sistem otonomi. Bangunlah manusia yang mampu menjaga otonomi. Sebab: Otonomi yang kuat membutuhkan daerah yang kuat. Daerah yang kuat membutuhkan pemerintahan yang kuat. Pemerintahan yang kuat membutuhkan pemimpin dan aparatur yang berintegritas. Dan daerah-daerah yang kuat pada akhirnya adalah fondasi NKRI yang kuat. Pusat kuat. Daerah berdaya. Pemimpin berintegritas. NKRI kokoh. (*)