Mengapa Para Pendiri Negara Memilih Desentralisasi sebagai Jalan Tengah

MEMBICARAKAN desentralisasi tidak mungkin dilepaskan dari pertanyaan yang lebih mendasar: mengapa para pendiri negara memilih bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia?

Pertanyaan ini penting karena dalam perdebatan mengenai hubungan pusat dan daerah sering muncul pemahaman bahwa apabila Indonesia adalah negara kesatuan, maka pemerintahan haruslah terpusat.

Padahal, negara kesatuan tidak identik dengan negara yang seluruh kewenangannya berada di tangan pemerintah pusat. Inilah yang perlu kita pahami kembali.

Negara kesatuan berbicara mengenai keutuhan kedaulatan negara. Sedangkan desentralisasi berbicara mengenai bagaimana kekuasaan pemerintahan diselenggarakan dan didelegasikan agar negara dapat bekerja secara efektif dan mampu melayani rakyat.

Dengan kata lain, desentralisasi tidak mengubah Indonesia menjadi negara federal. Desentralisasi justru merupakan salah satu cara menyelenggarakan negara kesatuan secara efektif di tengah luasnya wilayah dan beragamnya karakter masyarakat Indonesia.

Negara Kesatuan dan Keragaman Indonesia

Indonesia bukanlah negara dengan kondisi wilayah dan masyarakat yang seragam. Kita memiliki ribuan pulau, wilayah yang sangat luas, kondisi geografis yang berbeda, keragaman budaya, bahasa, adat istiadat, sumber daya alam, struktur ekonomi, serta tingkat perkembangan sosial yang tidak sama.

Kebutuhan masyarakat di Papua tentu tidak selalu sama dengan kebutuhan masyarakat di Jawa. Persoalan pembangunan di daerah kepulauan tidak selalu sama dengan persoalan di wilayah perkotaan. Kebutuhan masyarakat di daerah perbatasan tidak selalu sama dengan kebutuhan masyarakat di pusat-pusat pertumbuhan ekonomi.

Karena itu, sebuah pemerintahan yang seluruh keputusan strategis dan teknisnya harus ditentukan dari pusat akan menghadapi persoalan klasik: semakin jauh jarak pengambilan keputusan dari masyarakat, semakin besar kemungkinan keputusan tersebut tidak sepenuhnya sesuai dengan kebutuhan lokal. Di sinilah desentralisasi memperoleh relevansinya.

Desentralisasi memberikan ruang agar sebagian keputusan pemerintahan dapat dibuat lebih dekat dengan masyarakat yang menerima dampak dari keputusan tersebut, maka sesungguhnya desentralisasi bukanlah pengurangan kekuatan negara.

Desentralisasi adalah cara negara mendekatkan kekuasaan pelayanan kepada rakyat.

Perdebatan Negara Kesatuan dan Negara Federal

Sejak masa persiapan kemerdekaan, persoalan mengenai bentuk negara dan hubungan antara pusat dan daerah merupakan bagian penting dari pemikiran para pendiri bangsa.

Terdapat perbedaan pandangan mengenai bagaimana Indonesia yang luas dan beragam harus disusun. Gagasan negara kesatuan memperoleh tempat yang kuat karena persatuan dipandang sebagai fondasi utama bangsa yang baru Merdeka.

Namun, pilihan terhadap negara kesatuan tidak berarti seluruh penyelenggaraan pemerintahan harus dikendalikan secara langsung dari pusat. Di sinilah pentingnya memahami desentralisasi sebagai jalan tengah.

Indonesia dapat tetap menjadi negara kesatuan dengan memberikan ruang yang cukup kepada daerah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan sesuai dengan karakter dan kebutuhannya.

Dengan demikian, kita tidak harus memilih antara: negara kesatuan atau daerah yang otonom.
Keduanya dapat berjalan bersama, Indonesia tetap satu, kedaulatan tetap satu, konstitusi tetap satu, kepentingan nasional tetap satu. Tetapi penyelenggaraan pemerintahan dapat didesentralisasikan.Inilah salah satu keunikan desain pemerintahan Indonesia.

Konstitusi Memberikan Tempat bagi Daerah

Desentralisasi bukan semata-mata kebijakan politik pemerintah yang dapat berubah setiap saat.Ia memiliki landasan konstitusional. Pasal 18 UUD 1945 menjadi salah satu fondasi penting dalam hubungan pusat dan daerah.

Konstitusi mengatur bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota, yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah.

Konstitusi juga memberikan prinsip bahwa pemerintahan daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Artinya, keberadaan pemerintahan daerah dan prinsip otonomi bukan sesuatu yang berada di luar bangunan NKRI. Ia merupakan bagian dari bangunan NKRI itu sendiri.

Ini penting ditegaskan karena sering kali terdapat kekhawatiran bahwa semakin besar otonomi daerah akan semakin besar pula ancaman terhadap persatuan nasional.

Kekhawatiran tersebut dapat dipahami apabila otonomi dimaknai sebagai kebebasan tanpa batas. Dan otonomi yang dimaksud oleh konstitusi bukanlah kebebasan tanpa batas.

Otonomi adalah kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam kerangka hukum nasional dan kepentingan NKRI. Karena itu, otonomi dan persatuan bukan dua hal yang harus dipertentangkan. Otonomi yang sehat justru dapat menjadi instrumen untuk memperkuat persatuan.

Mengapa Sentralisasi Tidak Selalu Berarti Kuat?

Sejarah pemerintahan Indonesia memberikan pelajaran penting bahwa sentralisasi memiliki kemampuan untuk menciptakan keseragaman dan memudahkan pengendalian. Namun, sentralisasi yang terlalu kuat juga memiliki kelemahan.

Ketika hampir seluruh keputusan penting harus menunggu pusat, proses pemerintahan dapat menjadi lamban.
Ketika kebijakan yang sama diterapkan kepada daerah dengan kondisi yang sangat berbeda, kebijakan tersebut belum tentu menghasilkan dampak yang sama.

Ketika daerah terlalu bergantung kepada pusat dalam mengambil keputusan, kreativitas dan inovasi pemerintah daerah dapat terhambat. Dan ketika seluruh persoalan daerah selalu dibawa kepada pusat, kapasitas daerah untuk belajar memecahkan persoalannya sendiri juga dapat melemah.

Karena itu, sentralisasi bukan satu-satunya ukuran kekuatan negara. Negara yang kuat bukan negara yang pemerintah pusatnya menguasai segala sesuatu. Negara yang kuat adalah negara yang mampu memastikan seluruh bagian negaranya bekerja secara efektif dalam satu arah kepentingan nasional. Dalam perspektif ini, pusat yang kuat justru harus mampu membangun daerah yang kuat.

Desentralisasi Bukan Pembagian Kedaulatan

Salah satu kekeliruan yang perlu diluruskan adalah anggapan bahwa desentralisasi berarti membagi kedaulatan negara kepada daerah, padahal tidak demikian.

Kedaulatan tetap berada dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Daerah memperoleh kewenangan pemerintahan, bukan kedaulatan. Perbedaan ini sangat penting dipahami.

Dalam negara federal, negara bagian memiliki posisi konstitusional yang berbeda karena terdapat pembagian kekuasaan yang bersifat konstitusional antara federasi dan negara bagian.

Sedangkan dalam negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi, daerah tetap merupakan bagian integral dari negara kesatuan. Karena itu, memperkuat otonomi daerah tidak berarti memberikan ruang bagi daerah untuk berjalan sendiri.

Sebaliknya, otonomi harus selalu disertai dengan: tanggung jawab, pengawasan, koordinasi, akuntabilitas, dan kepatuhan terhadap kepentingan nasional. Inilah yang membedakan otonomi dengan kebebasan tanpa batas.

Mengapa Desentralisasi Diperlukan?

Ada alasan yang sangat sederhana tetapi fundamental: pemerintah yang dekat dengan rakyat lebih memahami persoalan rakyat.

Pemerintah daerah berada lebih dekat dengan masyarakat dibandingkan pemerintah pusat. Mereka mengetahui kondisi jalan di daerahnya. Mereka mengetahui persoalan pelayanan dasar. Mereka lebih memahami karakter ekonomi masyarakat lokal. Mereka mengetahui potensi pertanian, perikanan, pariwisata, industri, perdagangan, dan berbagai sumber daya lokal.

Karena itu, memberikan ruang kepada daerah untuk mengambil keputusan tertentu dapat membuat kebijakan publik lebih responsif. Namun, kedekatan saja tidak cukup. Pemerintah daerah juga harus memiliki kapasitas.

Di sinilah persoalan desentralisasi menjadi lebih kompleks. Kewenangan tanpa kapasitas dapat melahirkan kegagalan. Tetapi ketiadaan kapasitas tidak seharusnya selalu dijawab dengan mengambil kembali kewenangan. Yang lebih tepat adalah meningkatkan kapasitas.

Jangan Matikan Otonomi Karena Daerah Belum Sempurna

Tidak ada institusi pemerintahan yang langsung sempurna. Tidak ada sistem desentralisasi yang langsung menghasilkan pemerintahan daerah yang ideal.

Karena itu, ketika terdapat kelemahan daerah, kita harus membedakan antara kegagalan sistem dan kegagalan pelaksanaan.

Jika masalahnya adalah lemahnya SDM, maka SDM harus diperkuat. Jika masalahnya adalah lemahnya pengawasan, maka pengawasan harus diperbaiki. Jika masalahnya adalah korupsi, maka integritas dan penegakan hukum harus diperkuat.

Jika masalahnya adalah rendahnya kapasitas fiskal, maka desain hubungan keuangan pusat-daerah harus diperbaiki. Jika masalahnya adalah kualitas kepemimpinan, maka proses politik dan mekanisme rekrutmen kepemimpinan daerah harus diperbaiki.

Dengan demikian, solusi atas kelemahan daerah tidak selalu harus berupa penarikan kewenangan ke pusat. Ada kalanya yang diperlukan justru pembinaan, penguatan kapasitas, perbaikan sistem, dan penguatan akuntabilitas.

Daerah Kuat, NKRI Kuat

Pada akhirnya, kita perlu mengubah cara pandang terhadap daerah. Daerah jangan hanya dilihat sebagai penerima transfer. Daerah jangan hanya dilihat sebagai pelaksana kebijakan pusat. Daerah jangan pula hanya dilihat sebagai bagian yang harus dikendalikan. Daerah harus dipandang sebagai kekuatan utama dalam membangun Indonesia.

Jika pemerintah daerah mampu memberikan pelayanan publik yang berkualitas, mengembangkan ekonomi lokal, mengurangi kemiskinan, meningkatkan kualitas SDM, membangun infrastruktur, mengelola keuangan secara transparan, dan menciptakan pemerintahan yang bersih, maka manfaatnya bukan hanya dirasakan oleh daerah.

Indonesia secara keseluruhan akan memperoleh manfaatnya. Karena itu, memperkuat daerah bukan berarti mengurangi kewibawaan pusat. Justru sebaliknya: Daerah yang kuat adalah salah satu fondasi bagi pusat yang kuat. Dan pusat yang kuat harus mempunyai kemampuan untuk memastikan seluruh daerah memperoleh kesempatan yang adil untuk berkembang.

Pusat dan Daerah: Bukan Hubungan Kekuasaan, Tetapi Hubungan Kebangsaan

Saya ingin membawa satu perspektif lain dalam memahami hubungan pusat dan daerah. Hubungan pusat dan daerah jangan hanya dibaca sebagai hubungan distribusi kewenangan. Ia harus dibaca sebagai hubungan kebangsaan. Pusat membutuhkan daerah dan Daerah membutuhkan pusat.

Pusat membutuhkan daerah untuk menjalankan berbagai agenda pembangunan nasional. Daerah membutuhkan pusat untuk memastikan pemerataan, stabilitas, standar nasional, dukungan fiskal, dan kepentingan strategis yang tidak mungkin diselesaikan sendiri oleh daerah.

Karena itu, hubungan keduanya seharusnya bukan: siapa lebih kuat? Melainkan: bagaimana menjadi lebih kuat Bersama..?. Di sinilah prinsip yang telah saya sampaikan pada pengantar seri ini kembali menemukan maknanya: “Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.” Keduanya bukan untuk saling menguasai. Keduanya untuk saling menguatkan.

Jangan Kembali ke Masa Lalu, Jangan Pula Terjebak dalam Masa Kini

Kita tidak perlu kembali kepada sentralisasi masa lalu. Tetapi kita juga tidak boleh mempertahankan desentralisasi dengan cara yang tidak kritis. Kita harus berani mengakui bahwa selama perjalanan otonomi daerah terdapat keberhasilan sekaligus kegagalan.

Ada daerah yang berhasil berinovasi. Ada daerah yang berhasil meningkatkan pelayanan. Ada daerah yang berhasil membangun ekonomi. Ada daerah yang berhasil memperbaiki tata kelola keuangan. Tetapi ada pula daerah yang masih bergantung, masih lemah, bahkan terjebak dalam praktik pemerintahan yang tidak sehat.

Semua itu harus menjadi bahan evaluasi. Desentralisasi bukan doktrin yang tidak boleh dikritik. Tetapi kritik terhadap desentralisasi juga tidak boleh menjadi alasan untuk menghilangkan semangat otonomi. Yang kita perlukan adalah desentralisasi yang lebih dewasa.

Desentralisasi yang memiliki kewenangan sekaligus tanggung jawab. Desentralisasi yang memiliki sumber daya sekaligus akuntabilitas.

Desentralisasi yang memiliki ruang inovasi sekaligus standar nasional. Desentralisasi yang memberikan kebebasan kepada daerah untuk berkembang sekaligus memastikan daerah tetap berada dalam satu arah pembangunan nasional.

Menemukan Jalan Tengah yang Sesungguhnya

Para pendiri negara telah memberikan kita pelajaran penting. Indonesia memilih negara kesatuan. Tetapi negara kesatuan Indonesia bukan berarti seluruh kehidupan pemerintahan harus dikendalikan secara sentralistik.

Indonesia memberikan ruang kepada daerah. Tetapi ruang tersebut bukanlah ruang untuk memisahkan diri dari negara. Inilah jalan tengah yang harus terus kita rawat.

Pusat tidak boleh kehilangan kewibawaannya. Daerah tidak boleh kehilangan otonominya. Keduanya tidak boleh kehilangan tanggung jawabnya kepada rakyat. Dan yang paling penting lagi keduanya tidak boleh kehilangan orientasi kebangsaannya.

Menjaga Rumah Besar Bernama Indonesia

Pada akhirnya, desentralisasi bukanlah persoalan apakah pusat lebih penting daripada daerah atau daerah lebih penting daripada pusat. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah: bagaimana pusat dan daerah dapat menjalankan perannya masing-masing untuk mencapai tujuan negara sebagaimana diamanatkan konstitusi..?

Kita membutuhkan pemerintah pusat yang kuat, tetapi kita juga membutuhkan pemerintah daerah yang kuat.
Kita membutuhkan kebijakan nasional yang kokoh, tetapi kita juga membutuhkan ruang bagi daerah untuk menyesuaikan kebijakan dengan kondisi lokal.

Kita membutuhkan standar nasional, tetapi kita juga membutuhkan inovasi daerah. Kita membutuhkan pengawasan, tetapi kita juga membutuhkan kepercayaan. Kita membutuhkan koordinasi, tetapi kita juga membutuhkan kewenangan yang jelas. Semuanya harus ditempatkan dalam satu rumah besar: Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Karena itu, saya kembali kepada prinsip yang menjadi benang merah seri ini:

“Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.”
“Jangan melihat daerah sebagai beban pusat. Jangan pula melihat pusat sebagai beban daerah.”
“Pusat dan daerah adalah satu kesatuan pemerintahan dalam satu kesatuan negara.”
Dan akhirnya: “Jika seluruh daerah kuat, maka NKRI akan kuat. Karena NKRI terdiri atas daerah-daerah.”.

Maka tugas kita bukan memilih antara pusat atau daerah. Tugas kita adalah membangun pusat yang kuat dan daerah yang kuat secara bersamaan. Karena Indonesia yang kuat tidak mungkin dibangun hanya dari pusat. Indonesia yang kuat harus dibangun dari seluruh daerah yang kuat, maju, mandiri, berintegritas dalam bingkai NKRI. (*)