Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Indonesia

SETELAH menulis beberapa artikel dalam Seri Integritas, Seri Pembangunan Ekonomi dan Pemberdayaan Masyarakat, serta Seri Korupsi Kepala Daerah dalam beberapa edisi, saya kembali terdorong untuk menulis sebuah seri baru tentang desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan Indonesia.

Gagasan ini tidak lahir semata-mata dari keinginan untuk menambah tulisan, tetapi terutama didorong oleh kegelisahan saya dalam mencermati perjalanan desentralisasi dan otonomi daerah Indonesia akhir-akhir ini.

Desentralisasi merupakan salah satu perubahan fundamental dalam perjalanan pemerintahan Indonesia, terutama setelah Reformasi.

Ia lahir dari semangat untuk mendekatkan pemerintahan kepada masyarakat, memberikan ruang yang lebih besar kepada daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingannya, mempercepat pelayanan publik, mempercepat pembangunan, serta mendorong  pemerataan, kreatifitas dan inovasi daerah  untuk sebesar-besarnya kesejahteraan masyarakat.

Namun, setelah perjalanan yang cukup panjang, kita perlu berhenti sejenak dan bertanya:

“Apakah desentralisasi kita sedang menuju bentuk yang semakin matang, atau justru perlahan-lahan bergerak kembali menuju sentralisasi..?”

Pertanyaan tersebut bukan dimaksudkan untuk mempertentangkan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Bukan pula untuk membela daerah secara membabi buta atau menyalahkan pemerintah pusat.

Sebaliknya, pertanyaan ini merupakan refleksi kebangsaan tentang bagaimana kita menjaga keseimbangan antara kepentingan nasional dan kepentingan daerah dalam satu kesatuan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Saya meyakini bahwa desentralisasi bukan lawan dari NKRI.

Desentralisasi justru merupakan salah satu instrumen konstitusional untuk menyelenggarakan pemerintahan dalam negara kesatuan yang memiliki wilayah luas, masyarakat yang beragam, serta karakteristik daerah yang berbeda-beda. arena itu, memperbincangkan desentralisasi sesungguhnya bukan hanya memperbincangkan hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Kita sedang membicarakan bagaimana negara ini dikelola agar tetap kuat, tetapi sekaligus tetap dekat dengan rakyat.

 Agar Tidak Keliru Memaknai Tulisan Ini

Saya menyadari bahwa pembahasan mengenai hubungan pusat dan daerah sangat mudah ditafsirkan secara berbeda. Karena itu, sebelum memasuki beberapa edisi tulisan berikutnya, saya merasa perlu menggarisbawahi beberapa prinsip yang menjadi landasan pemikiran dan arah penulisan seri ini.

• Pertama, saya tidak sedang mempertentangkan pusat versus daerah.
• Kedua, saya tidak sedang mengatakan bahwa semua persoalan pemerintahan daerah merupakan akibat kebijakan pemerintah pusat.
• Ketiga, saya juga tidak menutup mata terhadap berbagai persoalan yang terjadi di daerah, termasuk lemahnya kapasitas birokrasi, rendahnya kemandirian fiskal, inefisiensi, lemahnya pengawasan, politik transaksional, bahkan korupsi yang melibatkan kepala daerah dan aparatur pemerintahan.

Justru karena itulah, saya berpandangan bahwa desentralisasi harus terus diperbaiki, bukan ditinggalkan.

• Ada persoalan di daerah yang harus diperbaiki oleh daerah.
• Ada persoalan yang membutuhkan dukungan pemerintah pusat.
• Dan ada pula persoalan yang hanya dapat diselesaikan melalui sinergi pusat dan daerah.

Dengan cara pandang tersebut, gagasan utama yang akan menjadi roh dari seluruh seri ini adalah:

“Desentralisasi tidak boleh mati karena kesalahan daerah, tetapi juga tidak boleh dipertahankan dengan menutup mata terhadap kelemahan daerah.”

Karena itu: “Yang harus diperbaiki bukan cita-cita desentralisasinya, melainkan desain, kapasitas, pembiayaan, pengawasan, dan akuntabilitas penyelenggaraannya.”

Pusat Kuat, Daerah Kuat

Saya juga ingin menegaskan bahwa negara membutuhkan pemerintah pusat yang kuat. Pemerintah pusat memiliki tanggung jawab menjaga keutuhan wilayah, kedaulatan negara, stabilitas nasional, pemerataan, standar pelayanan nasional, kebijakan makroekonomi, pertahanan dan keamanan, serta berbagai urusan strategis yang menyangkut kepentingan nasional.

Namun, pusat yang kuat tidak harus dibangun dengan melemahkan daerah. Sebaliknya, daerah yang kuat juga tidak berarti daerah berjalan tanpa kendali dan tanggung jawab nasional.

Karena itu, prinsip berikut menjadi salah satu pijakan utama tulisan ini adalah:

“NKRI membutuhkan pusat yang kuat, tetapi bukan pusat yang mengambil seluruh kewenangan; NKRI membutuhkan daerah yang otonom, tetapi bukan daerah yang berjalan tanpa kendali dan tanggung jawab nasional.”

Di sinilah kita perlu menemukan kembali keseimbangan.

• Keseimbangan antara kewenangan pusat dan kewenangan daerah.
• Keseimbangan antara kepentingan nasional dan kepentingan lokal.
• Keseimbangan antara otonomi dan pengawasan.
• Keseimbangan antara kemandirian dan koordinasi.
• Dan yang tidak kalah penting, keseimbangan antara hak daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri dengan kewajiban daerah untuk tetap berada dalam rumah besar NKRI.

Pusat adalah Pusatnya Daerah, Daerah adalah Daerahnya Pusat

Ada satu prinsip yang ingin saya jadikan sebagai benang merah utama dari seluruh seri ini: “Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.” Kalimat ini sederhana, tetapi menurut saya mengandung makna yang sangat dalam.

Pusat dan daerah bukan dua entitas yang saling berhadapan. Pusat bukan atasan daerah dalam pengertian hubungan kekuasaan yang semata-mata hierarkis. Daerah juga bukan bawahan yang hanya menunggu perintah pusat. Keduanya merupakan bagian dari satu sistem pemerintahan dalam satu negara.

Karena itu: “Keduanya bukan untuk saling menguasai, melainkan untuk saling menguatkan.” Kita tidak membutuhkan pusat yang kuat sementara daerah-daerahnya lemah. Kita juga tidak membutuhkan daerah yang kuat tetapi berjalan tanpa arah kepentingan nasional.

Yang kita butuhkan adalah pusat yang kuat karena daerah-daerahnya kuat, dan daerah yang kuat karena berada dalam bingkai negara yang kuat. Sebab pada akhirnya: “NKRI dibangun oleh daerah-daerah yang kuat. Karena itu, memperkuat daerah pada hakikatnya adalah memperkuat NKRI.”

Lima Prinsip Filosofis Seri Desentralisasi

Untuk menjaga agar seluruh tulisan dalam seri ini tetap berada dalam koridor pemikiran yang sama, saya merumuskan lima prinsip filosofis sebagai berikut.

(1) NKRI adalah Rumah Bersama

Pusat dan daerah bukan dua rumah yang berbeda. Keduanya berada dalam satu rumah besar bernama Negara Kesatuan Republik Indonesia. Karena itu, membangun daerah bukan berarti mengurangi kekuatan pusat, sebagaimana memperkuat pusat bukan berarti harus melemahkan daerah. Yang kita bangun adalah rumah yang sama.

(2) Otonomi Daerah Bukan Ancaman bagi NKRI

Otonomi daerah bukan jalan menuju disintegrasi. Otonomi merupakan instrumen untuk membuat negara hadir lebih dekat kepada rakyat. Melalui pemerintahan daerah, masyarakat tidak harus selalu menunggu keputusan dari pusat untuk menyelesaikan persoalan yang sesungguhnya lebih dipahami dan lebih tepat diselesaikan di daerah. Karena itu, otonomi yang sehat justru dapat memperkuat rasa memiliki masyarakat terhadap negara.

(3) Kuatnya Pusat Tidak Boleh Berarti Lemahnya Daerah

Pusat yang kuat membutuhkan daerah yang kuat. Pusat tidak mungkin bekerja sendiri mengurus seluruh persoalan Indonesia yang demikian luas dan kompleks. Daerah adalah pemain terdepan dalam pelayanan publik, pembangunan lokal, pemberdayaan masyarakat, dan pengembangan potensi ekonomi daerah. Jika daerah lemah, maka sebagian wajah negara juga menjadi lemah.

(4) Kemandirian Daerah Tidak Boleh Berarti Lepas dari Pusat

Daerah harus memiliki ruang untuk berkembang dan mengurus kepentingannya. Namun, otonomi tetap berada dalam bingkai NKRI dan kepentingan nasional. Kemandirian daerah bukan berarti berdiri sendiri. Kemandirian berarti memiliki kemampuan untuk menjalankan tanggung jawabnya secara lebih efektif, efisien, transparan, dan akuntabel dalam kerangka negara kesatuan.

(5) Memperkuat Daerah Berarti Memperkuat Indonesia

Bagi sebagian besar masyarakat, wajah negara bukanlah institusi yang jauh di pusat pemerintahan. Wajah negara hadir ketika masyarakat memperoleh pelayanan administrasi, pendidikan, kesehatan, infrastruktur, perlindungan sosial, keamanan, kesempatan ekonomi, dan berbagai pelayanan publik lainnya. Dan sebagian besar pelayanan tersebut hadir melalui pemerintahan di daerah. Karena itu:

“Jika daerah-daerah kuat, pelayanan publik kuat, ekonomi daerah kuat, fiskal daerah kuat, dan tata kelola daerah kuat, maka sesungguhnya yang sedang kita bangun adalah NKRI yang kuat.”

Sebuah Catatan untuk Perjalanan ke Depan

Seri ini tidak dimaksudkan untuk memberikan jawaban yang sederhana atas persoalan desentralisasi yang sangat kompleks. Sebaliknya, tulisan-tulisan berikutnya akan mencoba mengajak kita berpikir, merenung, dan berdiskusi tentang perjalanan desentralisasi Indonesia.

• Kita akan melihat kembali bagaimana gagasan desentralisasi ditempatkan dalam konstitusi.
• Kita akan menengok kembali perdebatan para pendiri negara tentang bentuk negara dan hubungan pusat-daerah.
• Kita akan melihat perjalanan otonomi daerah setelah Reformasi.
• Kita akan membicarakan pembagian kewenangan.
• Kita akan membahas kemampuan fiskal daerah dan ketergantungan terhadap transfer pusat.
• Kita akan melihat persoalan kapasitas birokrasi dan kepemimpinan daerah.
• Kita juga tidak akan menutup mata terhadap korupsi, inefisiensi, dan berbagai persoalan tata kelola yang terjadi di daerah.

Pada saat yang sama, kita juga akan mempertanyakan apakah setiap kelemahan daerah harus selalu dijawab dengan menarik kembali kewenangan ke pusat. Dan akhirnya, kita akan mencoba mencari sebuah titik keseimbangan :

bagaimana membangun pusat yang kuat tanpa mematikan otonomi daerah, dan bagaimana membangun daerah yang kuat tanpa mengurangi keutuhan NKRI.

Inilah kegelisahan yang ingin saya bawa dalam seri ini. Bukan kegelisahan untuk memisahkan. Bukan kegelisahan untuk mempertentangkan. Tetapi kegelisahan untuk menemukan kembali keseimbangan dalam mengelola Indonesia yang begitu besar, beragam, dan kompleks. Sebab saya percaya:

• Pusat adalah pusatnya daerah. Daerah adalah daerahnya pusat.
• Jangan melihat daerah sebagai beban pusat.
• Jangan pula melihat pusat sebagai beban daerah.
• Pusat dan daerah adalah satu kesatuan pemerintahan dalam satu kesatuan negara.

Dan pada akhirnya:

Jika seluruh daerah kuat, maka NKRI akan kuat. Karena NKRI terdiri atas daerah-daerah. Dan dari daerah yang kuatlah Indonesia yang kuat akan lahir.

HIDUPLAH INDONESIA RAYA!