DESENTRALISASI DI PERSIMPANGAN JALAN: Antara Cita-Cita Otonomi Daerah dan Kecenderungan Kembalinya Sentralisasi

ADA kegelisahan yang akhir-akhir ini semakin kuat saya rasakan ketika mencermati perjalanan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia.

Setelah lebih dari dua dekade Reformasi, desentralisasi yang dahulu dipandang sebagai salah satu tonggak penting perubahan tata kelola pemerintahan Indonesia kini menghadapi pertanyaan yang tidak sederhana: ke mana sesungguhnya arah perjalanan otonomi daerah kita?

Apakah kita sedang memperkuat desentralisasi agar semakin matang, atau perlahan-lahan sedang bergerak kembali menuju pemerintahan yang semakin tersentralisasi?

Pertanyaan ini bukanlah pertanyaan untuk mempertentangkan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Justru sebaliknya. Pertanyaan ini lahir dari kegelisahan tentang bagaimana menjaga keseimbangan antara kekuatan pemerintah pusat dan kemandirian pemerintah daerah dalam satu negara kesatuan.

Sebab sejak awal, desentralisasi Indonesia bukanlah proyek untuk memperlemah pusat. Desentralisasi juga bukan jalan menuju federalisme.

Desentralisasi merupakan pilihan konstitusional untuk memastikan bahwa negara kesatuan tetap mampu mengelola keragaman wilayah, karakter masyarakat, kebutuhan pembangunan, dan persoalan lokal yang sangat beragam. Di sinilah kita perlu kembali kepada sebuah prinsip sederhana:

Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat. Keduanya bukan dua kekuatan yang saling berhadapan. Pusat dan daerah adalah bagian yang tidak terpisahkan dari satu kesatuan pemerintahan dalam satu Negara Kesatuan Republik Indonesia. Karena itu, memperkuat daerah pada hakikatnya adalah memperkuat NKRI.

Desentralisasi dan Perdebatan Para Pendiri Negara

Perdebatan mengenai bentuk negara dan bentuk pemerintahan bukanlah persoalan baru dalam sejarah Indonesia. Para pendiri negara menyadari bahwa Indonesia adalah negara yang sangat luas, terdiri atas ribuan pulau, memiliki keragaman budaya, bahasa, adat istiadat, kondisi geografis, serta tingkat perkembangan sosial-ekonomi yang berbeda-beda.

Di satu sisi terdapat gagasan mengenai pentingnya negara kesatuan sebagai fondasi persatuan bangsa. Di sisi lain, terdapat pemikiran mengenai perlunya memberikan ruang yang luas bagi daerah untuk mengatur kehidupan pemerintahannya sesuai dengan karakter dan kebutuhan masing-masing. Pada akhirnya, Indonesia memilih bentuk negara kesatuan, tetapi pilihan tersebut tidak identik dengan sentralisasi.

Konstitusi justru memberikan ruang yang jelas bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pasal 18 UUD 1945 menegaskan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah.

Dengan demikian, desentralisasi bukan semata-mata kebijakan administratif yang dapat dipandang sebagai pemberian kewenangan dari pusat kepada daerah berdasarkan kemurahan hati pemerintah pusat. Ia mempunyai landasan konstitusional. Inilah yang sering kali perlu kita ingat kembali ketika membicarakan hubungan pusat dan daerah.

Reformasi dan Lahirnya Era Otonomi Daerah

Reformasi 1998 menjadi momentum penting dalam sejarah pemerintahan Indonesia. Sentralisasi yang sangat kuat selama masa Orde Baru melahirkan tuntutan perubahan.

Daerah menginginkan ruang yang lebih besar untuk mengelola sumber daya, menentukan prioritas pembangunan, memperbaiki pelayanan publik, dan mengambil keputusan yang lebih sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat.

Lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menjadi salah satu tonggak penting perubahan tersebut. Desentralisasi kemudian berkembang melalui berbagai penyempurnaan regulasi, hingga saat ini antara lain melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Perjalanan tersebut menunjukkan bahwa Indonesia sesungguhnya sedang melakukan sebuah eksperimen besar: bagaimana menjalankan negara kesatuan dengan memberikan ruang otonomi yang luas kepada daerah.

Tidak semuanya berjalan sempurna. Korupsi kepala daerah terjadi, politik lokal tidak selalu menghasilkan pemerintahan yang berkualitas, kapasitas birokrasi di berbagai daerah masih lemah, ketimpangan pembangunan masih terjadi, kemandirian fiskal sebagian besar daerah masih rendah. Bahkan tidak sedikit daerah yang mengalami kesulitan membiayai kebutuhan pemerintahannya tanpa dukungan pemerintah pusat.

Namun pertanyaan pentingnya adalah apakah berbagai persoalan tersebut membuktikan bahwa desentralisasi adalah sebuah kesalahan?  Ataukah justru menunjukkan bahwa desentralisasi membutuhkan pembenahan desain, kapasitas, pengawasan, pembiayaan, dan kualitas kepemimpinan?

Pertanyaan ini harus dijawab secara hati-hati. Sebab jika setiap kegagalan daerah dijadikan alasan untuk menarik kewenangan kembali ke pusat, maka kita berpotensi melakukan kesalahan yang sama dalam bentuk yang berbeda.

Ketika Masalah Daerah Dijawab dengan Menarik Kewenangan

Dalam praktik pemerintahan, ketika terjadi masalah, respons yang paling mudah sering kali adalah memperkuat pengendalian.

Daerah dianggap tidak mampu, maka kewenangan ditarik ke pusat. Daerah dianggap tidak efisien, maka keputusan lebih banyak distandardisasi. Daerah dianggap rawan penyalahgunaan, maka ruang diskresi dipersempit. Daerah dianggap memiliki kapasitas yang berbeda-beda, maka pusat memperbesar peran pengaturan dan pengawasan.

Sebagian kebijakan tersebut tentu dapat dibenarkan. Negara membutuhkan standar nasional. Negara juga membutuhkan pengawasan. Tidak semua urusan dapat diserahkan begitu saja kepada daerah. Tetapi kita harus berhati-hati terhadap sebuah kecenderungan:

Jangan sampai koreksi terhadap kelemahan desentralisasi berubah menjadi proses re-sentralisasi yang perlahan-lahan mengikis substansi otonomi daerah. Pemerintah pusat memang harus kuat. Tetapi pusat yang kuat tidak harus berarti daerah yang lemah. Justru pusat akan semakin kuat apabila daerah-daerahnya kuat.

Paradoks Otonomi: Kewenangan Ada, Fiskal Terbatas

Persoalan lain yang tidak kalah serius adalah persoalan fiskal. Otonomi daerah membutuhkan sumber daya. Tidak mungkin kita memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengurus berbagai urusan pemerintahan tanpa memberikan kemampuan pembiayaan yang memadai. Di sinilah muncul salah satu paradoks terbesar desentralisasi Indonesia:

Daerah diberi kewenangan untuk mengurus rumah tangganya, tetapi sebagian besar masih sangat bergantung pada pembiayaan dari pusat.

Ketergantungan tersebut tercermin dalam besarnya peranan transfer pemerintah pusat dalam struktur pendapatan di banyak pemerintah daerah. Sementara itu, kemampuan Pendapatan Asli Daerah atau PAD sangat beragam.

Sebagian daerah memiliki basis ekonomi yang kuat dan mampu menghasilkan PAD relatif besar. Namun banyak daerah lainnya memiliki basis ekonomi yang terbatas sehingga ruang fiskalnya juga sempit. Kondisi ini melahirkan pertanyaan yang sangat mendasar: Seberapa jauh otonomi dapat berjalan jika kemampuan fiskal daerah sangat terbatas?

Otonomi tanpa kapasitas fiskal berisiko berubah menjadi otonomi administratif. Daerah memiliki kewenangan, tetapi tidak memiliki ruang fiskal yang cukup untuk menjalankan kewenangan tersebut secara optimal.

Lebih jauh lagi, ketika transfer ke daerah dikurangi dalam kebijakan efisiensi, sementara kemampuan fiskal daerah belum mengalami peningkatan yang signifikan, maka tekanan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah dapat semakin besar.

Efisiensi tentu diperlukan. Tetapi efisiensi tidak boleh dipahami hanya sebagai mengurangi belanja. Efisiensi yang sesungguhnya adalah memastikan setiap rupiah uang negara menghasilkan manfaat publik yang sebesar-besarnya.

Karena itu, pengurangan transfer harus ditempatkan dalam kerangka yang lebih luas: bagaimana meningkatkan kapasitas fiskal daerah, memperbaiki kualitas belanja, memperkuat PAD, dan meningkatkan produktivitas ekonomi daerah.

Jangan Salahkan Desentralisasi

Kita juga harus jujur mengakui bahwa persoalan desentralisasi tidak semuanya berasal dari pusat. Daerah harus melakukan introspeksi.

Masih ada pemerintah daerah yang belum mampu menggali potensi PAD secara optimal, masih terdapat birokrasi yang belum professional, masih ada pengelolaan keuangan daerah yang belum sepenuhnya efektif, efisien, transparan, dan akuntabel, masih terdapat praktik politik transaksional.

Dan tentu saja, kasus korupsi kepala daerah menunjukkan bahwa kewenangan yang besar tanpa integritas dapat menjadi ancaman bagi kepentingan publik.

Karena itu, memperjuangkan desentralisasi bukan berarti membela semua tindakan pemerintah daerah.

Sebaliknya, otonomi harus disertai tanggung jawab. Daerah harus diberi kewenangan, tetapi juga harus dituntut memiliki kapasitas. Daerah harus memperoleh sumber daya, tetapi juga harus mempertanggungjawabkannya. Daerah harus diberi ruang berinovasi, tetapi tetap berada dalam koridor kepentingan nasional.

Inilah makna otonomi yang sesungguhnya.

Pusat Kuat, Daerah Kuat

Hubungan pusat dan daerah seharusnya tidak dibangun dalam logika siapa lebih berkuasa. Hubungan tersebut seharusnya dibangun dalam logika siapa melakukan apa untuk kepentingan rakyat dan negara.

Pusat memiliki tanggung jawab menjaga standar nasional, pemerataan, stabilitas, pertahanan, keamanan, kebijakan makroekonomi, dan kepentingan strategis nasional.

Daerah memiliki tanggung jawab menghadirkan pemerintahan yang dekat dengan rakyat, memberikan pelayanan publik, mengembangkan potensi lokal, menggerakkan ekonomi daerah, dan menyelesaikan persoalan masyarakat berdasarkan karakter wilayahnya. Keduanya harus bekerja dalam satu arsitektur pemerintahan.

Karena itu, saya meyakini satu prinsip: Pusat adalah pusatnya daerah. Daerah adalah daerahnya pusat. Tidak ada pusat tanpa daerah. Tidak ada daerah dalam konteks NKRI tanpa pusat. Dan tidak ada NKRI yang kuat tanpa daerah-daerah yang kuat.

Jangan Sampai Kita Kehilangan Arah

Desentralisasi Indonesia hari ini berada pada sebuah persimpangan jalan.  Jalan pertama adalah memperbaiki desentralisasi: memperkuat kapasitas daerah, memperbaiki hubungan fiskal, memperkuat pengawasan, meningkatkan kualitas SDM aparatur, memperbaiki sistem politik lokal, serta membangun kepemimpinan daerah yang berintegritas.

Jalan kedua adalah secara perlahan menarik kembali kewenangan ke pusat dengan alasan efisiensi, standardisasi, pengendalian, dan kelemahan daerah. Keduanya mungkin memiliki argumentasi masing-masing.

Tetapi kita harus bertanya secara jernih: Apakah persoalan desentralisasi memang terletak pada konsepnya, atau pada cara kita menjalankannya..? Jika yang bermasalah adalah pelaksanaannya, maka yang harus diperbaiki adalah pelaksanaannya. Jangan sampai kita membuang konsep yang baik hanya karena implementasinya belum sempurna. Sebab perjalanan desentralisasi Indonesia sesungguhnya belum selesai. Kita masih dalam proses menemukan bentuk terbaik hubungan pusat dan daerah.

Saatnya Meneguhkan Kembali Makna Otonomi

Otonomi daerah bukan berarti daerah berjalan sendiri. Otonomi bukan pula berarti daerah bebas dari kepentingan nasional. Otonomi adalah ruang bagi daerah untuk mengurus kepentingan masyarakatnya dalam bingkai kepentingan nasional dan keutuhan NKRI.

Karena itu, masa depan desentralisasi tidak boleh ditentukan hanya oleh pertanyaan: “Berapa banyak kewenangan yang diberikan kepada daerah..?” Pertanyaan yang lebih penting adalah: “Apakah kewenangan tersebut mampu menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik, pembangunan yang lebih adil, masyarakat yang lebih sejahtera, dan NKRI yang semakin kuat..?”

Jika jawabannya ya, maka desentralisasi harus diperkuat. Jika ada kelemahan, maka kelemahan itulah yang harus diperbaiki. Dan jika daerah belum mampu, maka tugas pusat bukan semata-mata mengambil kembali kewenangannya, tetapi juga membangun kapasitas daerah agar mampu menjalankan kewenangan tersebut. Sebab daerah yang kuat bukan ancaman bagi pusat. Daerah yang kuat adalah fondasi bagi pusat yang kuat.

Jangan Biarkan Desentralisasi Kehilangan Ruhnya

Lebih dari dua dekade perjalanan otonomi daerah seharusnya menjadi momentum bagi kita untuk berhenti sejenak dan bertanya: apa yang sebenarnya ingin kita capai melalui desentralisasi..?

Jawabannya bukan sekadar membagi kewenangan. Bukan sekadar membagi anggaran. Bukan pula sekadar membentuk pemerintahan daerah. Tujuan akhirnya adalah menghadirkan negara yang lebih dekat dengan rakyat, pemerintahan yang lebih responsif, pembangunan yang lebih merata, pelayanan publik yang lebih baik, dan kesejahteraan yang lebih adil.

Karena itu, saya ingin menutup tulisan pertama ini dengan sebuah keyakinan:

Jangan membangun pusat yang kuat dengan melemahkan daerah. Bangunlah pusat yang kuat melalui daerah-daerah yang kuat.

Jangan mempertahankan daerah dengan melemahkan pusat. Bangunlah daerah yang kuat dalam bingkai pusat yang kuat.

Sebab pada akhirnya: Pusat adalah pusatnya daerah. Daerah adalah daerahnya pusat. Jika seluruh daerah kuat, maka NKRI akan kuat. Karena NKRI bukan hanya Jakarta. NKRI adalah seluruh daerah yang membentang dari Sabang sampai Merauke, dari Miangas sampai Rote.

Dan di situlah sesungguhnya makna terdalam desentralisasi: bukan membagi Indonesia menjadi pusat dan daerah, tetapi membangun Indonesia melalui kekuatan pusat dan seluruh daerahnya. (*)