Ketika Pusat Menarik Kembali Kewenangan: Efisiensi, Standardisasi, atau Re-Sentralisasi?

PADA dua edisi sebelumnya kita telah membicarakan dua hal mendasar. Pertama, bahwa desentralisasi merupakan bagian penting dari desain penyelenggaraan pemerintahan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kedua, bahwa otonomi daerah membutuhkan kapasitas fiskal, kelembagaan, sumber daya manusia, dan tata kelola yang memadai.

Kini kita sampai pada persoalan yang menurut saya lebih sensitif, tetapi justru harus dibicarakan secara terbuka. Apa yang terjadi ketika kewenangan yang sebelumnya berada di daerah secara perlahan kembali ditarik ke pusat?

Pertanyaan ini bukan untuk menuduh pemerintah pusat sedang melakukan sentralisasi. Pemerintah pusat tentu mempunyai alasan ketika melakukan penataan ulang pembagian urusan pemerintahan.

Ada urusan yang memang harus menjadi kewenangan pusat. Ada urusan yang membutuhkan standar nasional. Ada urusan yang tidak efektif jika dikelola secara terpisah oleh ratusan pemerintah daerah. Ada pula pengalaman buruk di daerah yang memang menuntut adanya penguatan pengawasan dan pengendalian. Semua itu dapat dipahami.

Namun, di tengah kebutuhan tersebut, kita tetap perlu mengajukan pertanyaan kritis: Sampai di mana kewenangan pusat perlu diperkuat dan dari titik mana otonomi daerah mulai kehilangan maknanya..?

Sebab garis antara koordinasi dan dominasi, antara standardisasi dan penyeragaman, antara pengawasan dan pengendalian, serta antara efisiensi dan sentralisasi kadang sangat tipis.

Pusat Memang Harus Kuat

Pertama-tama saya ingin menegaskan: Saya tidak sedang menghendaki pemerintah pusat yang lemah. Sebaliknya, Indonesia membutuhkan pemerintah pusat yang kuat. Negara sebesar Indonesia membutuhkan kebijakan nasional yang kokoh. Kita membutuhkan pertahanan dan keamanan yang kuat.

Kita membutuhkan kebijakan ekonomi nasional. Kita membutuhkan standar pendidikan dan kesehatan. Kita membutuhkan pembangunan infrastruktur strategis. Kita membutuhkan sistem hukum nasional. Kita membutuhkan kebijakan fiskal dan moneter yang terkoordinasi.

Dan dalam situasi tertentu, pemerintah pusat memang harus mengambil keputusan yang tidak mungkin diserahkan sepenuhnya kepada daerah. Karena itu, persoalannya bukan pusat atau daerah. Persoalannya adalah bagaimana menentukan urusan mana yang paling tepat dikelola oleh pusat, mana yang lebih efektif dikelola oleh daerah, dan mana yang harus dikerjakan secara bersama-sama..?

Di sinilah prinsip subsidiaritas menjadi penting. Sesuatu sebaiknya diselesaikan pada tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat sepanjang tingkat pemerintahan tersebut mampu melakukannya secara efektif.

Jika suatu persoalan dapat diselesaikan kabupaten/kota, tidak semuanya harus dibawa ke provinsi. Jika dapat diselesaikan provinsi, tidak semuanya harus dibawa ke pusat. Tetapi jika suatu persoalan memang berskala nasional, maka pusat harus hadir secara kuat.

Dengan demikian, pembagian kewenangan seharusnya tidak didasarkan pada pertanyaan: “Siapa yang lebih berkuasa..?” Melainkan: “Pada tingkat pemerintahan mana urusan tersebut paling efektif, efisien, adil, dan dekat dengan masyarakat untuk diselesaikan?”

Ketika Efisiensi Menjadi Alasan

Salah satu alasan yang paling sering digunakan dalam penataan pemerintahan adalah efisiensi. Dan tentu saja kita tidak boleh menolak efisiensi. Setiap rupiah uang negara harus digunakan secara efektif.

Tidak boleh ada pemborosan. Tidak boleh ada program yang tumpang tindih. Tidak boleh ada birokrasi yang terlalu gemuk. Tidak boleh ada kewenangan yang saling bertabrakan.

Namun, kita perlu memahami bahwa: Efisiensi tidak selalu identik dengan sentralisasi. Sebaliknya, dalam situasi tertentu, keputusan yang terlalu jauh dari masyarakat justru dapat menghasilkan biaya yang lebih besar. Pusat mungkin dapat membuat kebijakan secara seragam. Tetapi apakah kebijakan tersebut selalu paling efisien bagi semua daerah..? Belum tentu.

Kondisi geografis berbeda. Kemampuan fiskal berbeda. Karakter masyarakat berbeda. Potensi ekonomi berbeda. Masalah pembangunan berbeda. Karena itu, efisiensi nasional tidak selalu berarti keseragaman nasional. Kadang-kadang justru diperlukan fleksibilitas daerah agar sumber daya dapat digunakan sesuai dengan kebutuhan lokal.

Standardisasi Bukan Penyeragaman

Kita juga perlu membedakan antara standar nasional dengan penyeragaman kebijakan. Standar nasional diperlukan. Masyarakat Indonesia, di mana pun mereka tinggal, berhak memperoleh pelayanan publik dengan standar tertentu. Standar pendidikan diperlukan. Standar pelayanan kesehatan diperlukan. Standar keselamatan diperlukan. Standar pengelolaan keuangan diperlukan. Standar akuntabilitas diperlukan.

Tetapi standar tidak selalu berarti seluruh proses harus dilakukan dengan cara yang sama. Pusat dapat menetapkan: apa standar yang harus dicapai. Daerah dapat diberikan ruang untuk menentukan: bagaimana standar tersebut dicapai sesuai kondisi wilayahnya. Di sinilah otonomi memperoleh maknanya.

Jika pusat menentukan seluruhnya, tujuannya, caranya, prosesnya, bahkan detail pelaksanaannya maka ruang inovasi daerah akan semakin sempit. Daerah akhirnya hanya menjadi pelaksana administratif. Padahal kita mengharapkan pemerintah daerah menjadi pemerintahan yang mampu berpikir, berinovasi, dan memecahkan masalah masyarakatnya sendiri.

Pengawasan atau Pengendalian..?

Persoalan berikutnya adalah pengawasan. Pemerintah daerah memang harus diawasi. Kewenangan yang besar tanpa pengawasan dapat menghasilkan penyalahgunaan.

Kita telah menyaksikan berbagai kasus korupsi kepala daerah. Kita juga mengetahui adanya persoalan dalam pengadaan barang dan jasa, pengelolaan anggaran, perizinan, aset daerah, dan berbagai bidang lainnya. Karena itu, pengawasan bukan pilihan. Pengawasan adalah keniscayaan.

Namun, pengawasan harus dibedakan dari pengendalian yang berlebihan. Pengawasan bertujuan memastikan bahwa kewenangan digunakan secara benar.

Pengendalian yang berlebihan dapat membuat daerah kehilangan ruang untuk mengambil keputusan. Jika setiap keputusan daerah harus mendapatkan persetujuan berlapis dari pusat, maka otonomi pada akhirnya hanya tinggal nama.

Daerah menjadi takut mengambil keputusan. Birokrasi menjadi lebih berhati-hati daripada produktif. Inovasi menjadi risiko. Diskresi menjadi sesuatu yang dihindari.

Dan akhirnya muncul birokrasi yang paling aman menurut dirinya sendiri: birokrasi yang tidak berani mengambil keputusan. Padahal pemerintahan membutuhkan keberanian mengambil keputusan yang terukur dan bertanggung jawab.

Otonomi Tidak Berarti Bebas dari Pengawasan

Namun sekali lagi, pembelaan terhadap otonomi tidak boleh disalahartikan sebagai pembelaan terhadap kebebasan daerah tanpa batas. Daerah harus tetap berada dalam koridor hukum nasional. Daerah harus tunduk kepada konstitusi. Daerah harus menjaga kepentingan nasional. Daerah harus mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran. Daerah harus diawasi. Daerah harus dievaluasi. Daerah harus diberikan sanksi apabila melakukan pelanggaran.

Tetapi sistem pengawasan harus menghasilkan satu hal: daerah menjadi semakin baik dan semakin bertanggung jawab. Bukan membuat daerah kehilangan kemampuan mengambil keputusan. Karena itu, pengawasan yang ideal bukanlah pengawasan yang membuat daerah takut. Pengawasan yang ideal adalah pengawasan yang membuat daerah berani bekerja karena tahu batas-batas tanggung jawabnya.

Dari Government Control Menuju Governance

Di sinilah paradigma pemerintahan modern perlu kita pertimbangkan. Pemerintahan tidak lagi semata-mata tentang government, tetapi semakin bergerak menuju governance. Pemerintah tidak bekerja sendirian. Pemerintah bekerja bersama masyarakat, dunia usaha, perguruan tinggi, organisasi sosial, dan berbagai pemangku kepentingan.

Dalam konteks daerah, pemerintahan yang efektif membutuhkan kemampuan pemerintah daerah untuk membangun kolaborasi. Karena itu, jika kewenangan terlalu tersentralisasi, ruang bagi daerah untuk membangun inovasi dan kolaborasi lokal juga dapat berkurang.

Daerah memiliki karakteristik masing-masing. Daerah membutuhkan ruang untuk menemukan solusi yang sesuai dengan persoalannya. Kita tentu tidak menghendaki Indonesia dengan ratusan daerah yang seluruhnya berpikir dan bekerja dengan cara yang sama. Kita justru membutuhkan daerah-daerah yang mampu menemukan berbagai inovasi dalam koridor kepentingan nasional.

Jika satu daerah berhasil, daerah lain dapat belajar. Jika satu daerah gagal, daerah lain dapat menghindari kesalahan yang sama. Dengan demikian, keberagaman daerah bukan kelemahan. Keberagaman dapat menjadi laboratorium kebijakan bagi Indonesia.

Jangan Menarik Kewenangan Hanya Karena Ada Daerah yang Gagal

Ini barangkali bagian yang paling penting. Kita harus membedakan antara daerah yang gagal menjalankan kewenangan dan kewenangan yang memang tidak tepat diberikan kepada daerah. Keduanya tentu tidak sama.

Jika suatu daerah gagal karena SDM-nya lemah, solusinya adalah memperkuat SDM. Jika gagal karena sistemnya buruk, sistem harus diperbaiki. Jika gagal karena korupsi, integritas dan penegakan hukum harus diperkuat. Jika gagal karena kapasitas fiskal rendah, desain pembiayaan perlu diperbaiki. Jika gagal karena kepemimpinan buruk, masyarakat dan sistem politik harus belajar dari kegagalan tersebut.

Jangan sampai: “Kesalahan sebagian daerah menjadi alasan untuk menghukum seluruh daerah.” Ini penting. Sebab jika setiap kegagalan daerah dijawab dengan menarik kewenangan ke pusat, maka lama-kelamaan semakin sedikit ruang yang tersisa bagi otonomi daerah. Dan ketika itu terjadi, kita mungkin masih memiliki pemerintah daerah secara administratif. Tetapi secara substantif, otonomi dapat semakin kehilangan ruhnya.

Re-Sentralisasi yang Datang Perlahan

Sentralisasi tidak selalu datang dengan sebuah keputusan besar. Kadang-kadang ia datang secara perlahan. Sedikit demi sedikit kewenangan ditarik. Sedikit demi sedikit keputusan dipusatkan. Sedikit demi sedikit ruang diskresi dipersempit. Sedikit demi sedikit daerah semakin bergantung pada persetujuan pusat.

Pada satu titik, kita mungkin baru menyadari: ternyata banyak hal yang dahulu dapat diputuskan daerah sekarang harus menunggu pusat. Inilah yang saya sebut sebagai “re-sentralisasi yang datang perlahan.”

Bukan berarti setiap penarikan kewenangan adalah salah. Sebagian mungkin memang diperlukan. Tetapi kecenderungannya harus selalu dievaluasi: Apakah penarikan kewenangan tersebut benar-benar meningkatkan kualitas pelayanan dan efisiensi, atau hanya memindahkan pusat pengambilan keputusan dari daerah ke pusat..? Jika hanya memindahkan meja birokrasi tanpa meningkatkan hasil pelayanan, maka kita perlu mempertanyakannya.

Pusat Jangan Takut kepada Daerah

Pemerintah pusat tidak perlu takut kepada daerah. Daerah yang kuat bukan ancaman. Daerah yang mampu mengelola pemerintahannya dengan baik justru menjadi aset nasional. Daerah yang mampu meningkatkan PAD membantu memperkuat fiskal nasional.

Daerah yang mampu meningkatkan investasi membantu pertumbuhan ekonomi nasional. Daerah yang mampu menurunkan kemiskinan membantu pencapaian target nasional. Daerah yang mampu membangun pelayanan publik membantu meningkatkan kualitas pembangunan manusia Indonesia. Daerah yang mampu menjaga integritas membantu memperkuat kepercayaan masyarakat kepada negara.

Dengan demikian maka keberhasilan daerah bukan kemenangan daerah atas pusat. Keberhasilan daerah adalah kemenangan Indonesia.

Tetapi Daerah Juga Jangan Takut kepada Pusat

Sebaliknya, pemerintah daerah juga tidak boleh melihat pemerintah pusat sebagai ancaman terhadap otonomi. Pusat bukan musuh daerah. Pusat adalah bagian dari sistem pemerintahan yang sama. Daerah membutuhkan pusat untuk memastikan adanya standar, pemerataan, stabilitas, dukungan fiskal, dan kepentingan nasional.

Daerah tidak mungkin berdiri sendiri. Karena itu, hubungan pusat-daerah harus dibangun atas dasar kepercayaan dan tanggung jawab bersama. Pusat memberikan ruang. Daerah menggunakan ruang tersebut secara bertanggung jawab. Pusat melakukan pengawasan. Daerah menerima pengawasan sebagai bagian dari akuntabilitas.

Pusat memberikan dukungan. Daerah meningkatkan kapasitas. Pusat menjaga kepentingan nasional. Daerah menerjemahkannya dalam konteks lokal. Inilah hubungan yang sehat.

Kita Membutuhkan Desentralisasi yang Dewasa

Setelah lebih dari dua dekade perjalanan otonomi daerah, mungkin sudah saatnya kita meninggalkan perdebatan sederhana: sentralisasi versus desentralisasi.

Kita membutuhkan pertanyaan yang lebih dewasa yang jelas mengatur urusan apa yang harus berada di pusat..? Urusan apa yang harus berada di daerah..? Urusan apa yang harus dikerjakan Bersama..? Berapa luas ruang diskresi yang dibutuhkan daerah..? Bagaimana standar nasional ditetapkan tanpa mematikan inovasi local..? Bagaimana pengawasan dilakukan tanpa menciptakan birokrasi yang takut mengambil Keputusan..? Bagaimana daerah yang lemah diperkuat tanpa seluruh kewenangannya ditarik kembali..?

Inilah pertanyaan-pertanyaan yang jauh lebih produktif. Karena tujuan akhirnya bukan kemenangan pusat atau kemenangan daerah. Tujuan akhirnya adalah: pelayanan publik yang lebih baik dan kesejahteraan masyarakat yang lebih tinggi.

Menata Ulang Hubungan Pusat dan Daerah

Saya kira ke depan kita membutuhkan rekonstruksi hubungan pusat-daerah, bukan sekadar penarikan atau pemberian kewenangan. Hubungan tersebut setidaknya harus dibangun atas lima fondasi.

• Pertama, kejelasan kewenangan. Jangan sampai pusat dan daerah saling melempar tanggung jawab.
• Kedua, kecukupan fiskal. Kewenangan harus memiliki dukungan pembiayaan yang rasional.
• Ketiga, kapasitas kelembagaan. Daerah harus memiliki aparatur dan sistem yang mampu menjalankan kewenangannya.
• Keempat, pengawasan yang proporsional. Pengawasan harus kuat tetapi tidak mematikan diskresi dan inovasi.
• Kelima, akuntabilitas. Semakin besar kewenangan, semakin besar pula tanggung jawab kepada masyarakat.

Jika lima hal ini dapat dibangun, maka desentralisasi akan memiliki fondasi yang lebih kuat.

Kembali kepada Prinsip Awal

Pada akhirnya, kita harus kembali kepada prinsip yang menjadi benang merah seluruh seri ini: “Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.”

Pusat bukan untuk menguasai daerah. Daerah bukan untuk menentang pusat. Pusat dan daerah memiliki peran yang berbeda, tetapi memiliki tujuan yang sama. Indonesia yang kuat.

Karena itu: “Jangan melihat daerah sebagai beban pusat. Jangan pula melihat pusat sebagai beban daerah.” Keduanya adalah satu kesatuan pemerintahan dalam satu kesatuan negara. Jika pusat kuat dan daerah lemah, Indonesia belum tentu kuat. Jika daerah kuat tetapi pusat lemah, Indonesia juga tidak akan kuat.

Tetapi apabila: pusat kuat, daerah kuat, fiskal kuat, birokrasi kuat, pelayanan publik kuat, ekonomi daerah kuat, dan integritas pemerintahan kuat, maka sesungguhnya kita sedang membangun Indonesia yang kuat.

Jangan Sampai Otonomi Tinggal Nama

Kita harus berani mengevaluasi desentralisasi. Kita harus berani mengakui kelemahannya. Kita harus berani memperbaikinya. Tetapi kita juga harus berhati-hati agar perbaikan tersebut tidak berubah menjadi penghapusan substansi otonomi.

Sebab otonomi daerah bukan sekadar keberadaan gubernur, bupati, wali kota, DPRD, dan perangkat daerah. Otonomi bukan sekadar adanya APBD.

Otonomi bukan sekadar adanya kantor pemerintah daerah. Otonomi adalah kemampuan daerah untuk mengambil tanggung jawab atas sebagian urusan pemerintahan secara efektif, demokratis, transparan, dan akuntabel dalam bingkai NKRI.

Jika seluruh keputusan semakin harus menunggu pusat, maka kita perlu bertanya: di mana ruang otonominya..? Jika seluruh inovasi harus menunggu izin, kita perlu bertanya: di mana kreativitas daerahnya..? Jika seluruh kesalahan daerah dijawab dengan penarikan kewenangan, kita perlu bertanya: apakah kita sedang memperbaiki desentralisasi atau perlahan meninggalkannya..?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan pertanyaan untuk memisahkan pusat dan daerah. Justru sebaliknya. Pertanyaan itu adalah bentuk kepedulian agar rumah besar bernama NKRI tetap kokoh.

Sebab saya tetap percaya: Pusat adalah pusatnya daerah. Daerah adalah daerahnya pusat. Keduanya bukan untuk saling menguasai, tetapi untuk saling menguatkan. Dan karena: NKRI terdiri atas daerah-daerah, maka memperkuat daerah pada hakikatnya adalah memperkuat NKRI.

Jangan sampai suatu hari kita memiliki negara yang pusatnya sangat kuat, tetapi daerah-daerahnya kehilangan kemampuan untuk mengurus dirinya sendiri. Sebab kekuatan Indonesia tidak hanya diukur dari kuatnya pemerintah pusat, tetapi juga dari kuatnya seluruh daerah yang menopang Indonesia. Pusat kuat, daerah kuat, NKRI kuat. Itulah keseimbangan yang harus kita jaga. (*)