OTONOMI TANPA UANG: Ketika Kewenangan Daerah Tidak Sebanding dengan Kemampuan Fiskal

SETELAH membicarakan perjalanan desentralisasi dan kembali melihat pilihan konstitusional Indonesia pada dua tulisan sebelumnya, kita sampai pada persoalan yang menurut saya jauh lebih mendasar.

Bisakah otonomi daerah berjalan kuat apabila daerah tidak memiliki kemampuan fiskal yang cukup?

Pertanyaan ini sederhana, tetapi jawabannya tidak sederhana. Sebab otonomi bukan hanya persoalan kewenangan. Otonomi juga membutuhkan uang, sumber daya manusia, kelembagaan, sistem, teknologi, dan kapasitas manajerial. Tanpa semua itu, kewenangan yang diberikan kepada daerah berpotensi hanya menjadi kewenangan administratif.

Daerah mempunyai tanggung jawab yang luas, masyarakat menuntut pelayanan yang semakin baik, pembangunan harus terus berjalan, kemiskinan harus diturunkan, pengangguran harus ditekan, infrastruktur harus dibangun, pendidikan dan kesehatan harus ditingkatkan, ekonomi masyarakat harus digerakkan.

Namun semua itu membutuhkan pembiayaan. Di sinilah kita menemukan salah satu persoalan terbesar dalam perjalanan desentralisasi Indonesia: Kita memberikan otonomi kepada daerah, tetapi kemampuan fiskal sebagian besar daerah belum cukup kuat untuk menopang otonomi tersebut secara mandiri.

Otonomi Tanpa Kapasitas Fiskal: Sebuah Paradoks

Secara konseptual, desentralisasi fiskal dimaksudkan agar daerah mempunyai sumber daya yang memadai untuk menjalankan urusan yang menjadi tanggung jawabnya.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah mengatur hubungan keuangan pusat-daerah melalui sumber penerimaan daerah, Transfer ke Daerah, belanja daerah, pembiayaan daerah, dan sinergi kebijakan fiskal nasional. Artinya, sejak awal kita memahami bahwa otonomi pemerintahan dan hubungan fiskal tidak mungkin dipisahkan.

Namun dalam praktiknya, kemampuan fiskal antardaerah sangat beragam. Ada daerah yang mempunyai basis ekonomi kuat. Ada daerah yang memiliki sumber daya alam melimpah. Ada daerah yang memiliki sektor perdagangan, jasa, industri, pariwisata, atau ekonomi perkotaan yang berkembang. Tetapi ada pula daerah yang basis ekonominya terbatas, jumlah penduduknya kecil, wilayahnya luas, kondisi geografisnya sulit, dan potensi PAD-nya rendah.

Mereka tetap harus memberikan pelayanan publik. Mereka tetap harus membayar belanja pegawai. Mereka tetap harus membangun infrastruktur.Mereka tetap harus membiayai pendidikan, kesehatan, sosial, dan berbagai urusan pemerintahan lainnya.  Maka muncul sebuah pertanyaan:

Apakah adil menuntut semua daerah memiliki tingkat kemandirian fiskal yang sama, ketika kondisi ekonomi, geografis, sumber daya, dan potensi pendapatannya sangat berbeda?

Jawabannya tentu tidak.

Karena itu, desentralisasi fiskal tidak boleh hanya berbicara tentang kemandirian, tetapi juga harus berbicara tentang keadilan dan pemerataan.

Transfer ke Daerah: Ketergantungan atau Instrumen Pemerataan..?

Di sinilah Transfer ke Daerah atau TKD mempunyai posisi yang sangat penting. Transfer dari pemerintah pusat bukan semata-mata “uang pusat untuk daerah”.

Dalam perspektif desentralisasi fiskal, transfer merupakan instrumen untuk membantu daerah menjalankan urusan pemerintahan, mengurangi ketimpangan fiskal, dan memastikan masyarakat memperoleh pelayanan publik yang layak meskipun tinggal di daerah dengan kemampuan fiskal yang berbeda. Karena itu, kita harus berhati-hati ketika menggunakan istilah “ketergantungan daerah kepada pusat.”

Tidak semua ketergantungan merupakan kesalahan daerah. Sebagian merupakan konsekuensi dari desain negara kesatuan yang ingin menjamin pemerataan. Daerah dengan kemampuan fiskal rendah tetap merupakan bagian dari NKRI. Masyarakat di daerah miskin tetap mempunyai hak memperoleh pelayanan publik. Anak-anak di daerah terpencil tetap berhak mendapatkan pendidikan.Masyarakat di wilayah tertinggal tetap berhak mendapatkan pelayanan kesehatan.

Karena itu, transfer fiskal juga merupakan instrumen keadilan sosial. Namun pada saat yang sama, ketergantungan yang terlalu tinggi juga tidak sehat.

Daerah harus didorong agar semakin mampu mengembangkan sumber-sumber pendapatannya, memperkuat basis ekonomi, meningkatkan investasi, memperbaiki tata kelola, dan mengembangkan inovasi. Dengan demikian, transfer seharusnya tidak menciptakan ketergantungan permanen, tetapi menjadi jembatan menuju kemampuan fiskal yang semakin kuat.

Angka-Angka yang Harus Kita Renungkan

Gambaran hubungan fiskal pusat-daerah dapat dilihat dari berbagai daerah. Di Sulawesi Selatan, misalnya, pagu Transfer ke Daerah tahun 2026 mencapai sekitar Rp26,77 triliun. Sampai 30 Juni 2026, realisasinya mencapai Rp14,15 triliun atau 52,87 persen. Dari jumlah tersebut, DAU memiliki pagu sekitar Rp18,06 triliun dan telah terealisasi Rp10,21 triliun atau 56,56 persen.

Angka tersebut menunjukkan betapa besar peran hubungan fiskal pusat-daerah dalam membiayai penyelenggaraan pemerintahan di daerah.

Hal serupa juga terlihat di berbagai wilayah lain. Di Sulawesi Tenggara, misalnya, sampai 30 Juni 2026 TKD terealisasi sekitar Rp7,13 triliun dari pagu Rp13,60 triliun. Pada periode yang sama, pendapatan daerah mencapai Rp8,19 triliun, sementara PAD sebesar Rp1,82 triliun dan pendapatan transfer sekitar Rp6,36 triliun. Angka tersebut memberi kita satu pelajaran penting bahwa kapasitas fiskal daerah tidak dapat dipisahkan dari struktur ekonomi daerah.

PAD yang rendah bukan semata-mata menunjukkan pemerintah daerah tidak bekerja. Ia juga dapat menunjukkan bahwa basis ekonomi daerah memang belum cukup kuat. Karena itu, memperkuat PAD tidak cukup hanya dengan menaikkan pajak dan retribusi. Yang lebih penting adalah memperbesar kegiatan ekonomi yang menjadi sumber PAD.

PAD Bukan Sekadar Mengejar Pajak dan Retribusi

Selama ini pembicaraan mengenai kemandirian fiskal sering terlalu sederhana: “PAD harus dinaikkan.” Saya sepakat.

Tetapi pertanyaan berikutnya adalah: PAD dinaikkan dari mana..? Apakah dengan menaikkan tarif pajak..?Apakah dengan menambah jenis pungutan..? Apakah dengan memperbanyak retribusi..?

Belum tentu. Kemandirian fiskal yang sehat justru harus dibangun melalui pertumbuhan ekonomi daerah.

Jika ekonomi daerah tumbuh, maka aktivitas usaha meningkat. Jika usaha meningkat, basis pajak semakin luas. Jika investasi tumbuh, kesempatan kerja bertambah. Jika pendapatan masyarakat meningkat, konsumsi dan transaksi ekonomi berkembang.

Pada akhirnya, basis PAD juga akan semakin kuat.

Karena itu: “PAD yang kuat bukan hanya hasil dari pemungutan yang kuat, tetapi terutama hasil dari ekonomi daerah yang kuat.”

Ini penting. Jangan sampai pemerintah daerah mengejar PAD dengan memperberat masyarakat dan dunia usaha. Yang seharusnya dilakukan adalah memperluas basis ekonomi dan memperbaiki sistem pemungutan secara bersamaan

Efisiensi Jangan Sampai Menjadi Pelemahan Otonomi

Dalam beberapa waktu terakhir, kebijakan efisiensi anggaran menjadi perhatian penting dalam penyelenggaraan pemerintahan. Efisiensi tentu diperlukan. Tidak ada pemerintahan yang boleh membelanjakan uang negara secara boros. Setiap rupiah APBN dan APBD adalah uang rakyat.

Karena itu, pemborosan harus dipangkas. Belanja yang tidak produktif harus dievaluasi. Program yang tidak memberikan manfaat nyata harus ditinjau kembali.

Namun efisiensi harus mempunyai satu batas yang jelas: Jangan sampai efisiensi fiskal justru mengurangi kemampuan daerah menjalankan fungsi pelayanan publik dan pembangunan yang menjadi tanggung jawabnya. Efisiensi bukan sekadar mengurangi anggaran. Efisiensi adalah mendapatkan hasil yang lebih baik dengan sumber daya yang tersedia. Perbedaan ini sangat penting.

Jika anggaran dikurangi tetapi pelayanan publik ikut menurun, maka kita perlu bertanya: apakah itu efisiensi atau sekadar pengurangan belanja..?

Jika transfer berkurang sementara kemampuan fiskal daerah belum siap, maka harus dipastikan terdapat strategi transisi yang jelas. Sebab jangan sampai daerah diminta semakin mandiri pada saat ruang fiskalnya justru semakin sempit.

Jangan Sampai Otonomi Hanya Tinggal Nama

Di sinilah kegelisahan saya. Kita memberikan kewenangan kepada daerah. Tetapi ketika kemampuan fiskalnya terbatas, daerah harus menunggu transfer. Ketika transfer berkurang, ruang gerak pembangunan menyempit. Ketika ruang fiskal menyempit, daerah harus melakukan efisiensi. Ketika efisiensi tidak dirancang dengan baik, pelayanan publik berpotensi terkena dampak.

Pada akhirnya muncul sebuah paradoks: daerah secara formal memiliki otonomi, tetapi secara fiskal ruang geraknya sangat terbatas. Inilah yang saya sebut sebagai “otonomi tanpa uang.”

Tentu bukan berarti seluruh pembiayaan daerah harus berasal dari daerah sendiri.

Bukan itu maksudnya. Yang dimaksud adalah bahwa kewenangan harus memiliki dukungan fiskal yang rasional dan berkelanjutan. Sebab memberikan kewenangan tanpa sumber daya yang memadai akan membuat daerah sulit mencapai tujuan otonomi.

Tetapi Daerah Juga Tidak Boleh Terlena

Namun, kritik terhadap hubungan fiskal pusat-daerah juga harus disertai kritik terhadap daerah. Daerah tidak boleh menjadikan transfer sebagai alasan untuk tidak membangun kemandirian.

Pemerintah daerah harus berani bertanya:

Apa potensi ekonomi daerah kita? Apa yang dapat dikembangkan? Mengapa PAD kita rendah? Apakah data potensi kita sudah benar? Apakah sistem pemungutan sudah efektif? Apakah aset daerah telah dikelola secara produktif? Apakah investasi sudah kita permudah? Apakah UMKM dan ekonomi lokal sudah benar-benar kita berdayakan? Apakah belanja daerah sudah menghasilkan nilai tambah bagi masyarakat?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut harus menjadi bagian dari evaluasi pemerintah daerah. Sebab otonomi bukan hanya hak.

Otonomi adalah tanggung jawab. Daerah tidak boleh terus-menerus meminta pusat menambah transfer tanpa memperbaiki kapasitasnya sendiri. Tetapi pusat juga tidak boleh terus-menerus menuntut daerah mandiri tanpa memastikan bahwa desain hubungan fiskalnya memberikan ruang yang cukup bagi daerah untuk tumbuh.

Dari Transfer Konsumtif Menuju Transfer Produktif

Ke depan, menurut saya, hubungan fiskal pusat-daerah perlu semakin diarahkan pada satu paradigma: dari sekadar membiayai pemerintahan menuju membiayai transformasi daerah.

Transfer tidak hanya dipandang sebagai uang untuk menutup kebutuhan belanja.

Transfer harus mampu menjadi instrumen untuk:

• memperkuat pelayanan dasar;
• meningkatkan kualitas SDM;
• membangun infrastruktur produktif;
• memperkuat konektivitas;
• mengembangkan ekonomi lokal;
• meningkatkan investasi;
• memperluas kesempatan kerja;
• mengurangi ketimpangan;
• dan pada akhirnya meningkatkan kapasitas fiskal daerah itu sendiri.

Dengan demikian, transfer yang baik bukan hanya menjawab pertanyaan:

“Berapa uang yang diterima daerah..?” Tetapi juga: “Apa perubahan yang dihasilkan dari uang tersebut…?” Inilah yang harus menjadi ukuran keberhasilan desentralisasi fiskal.

Otonomi Membutuhkan Keadilan Fiskal

Kita juga harus memahami bahwa Indonesia tidak mungkin menerapkan desentralisasi fiskal dengan prinsip “setiap daerah harus membiayai dirinya sendiri.”

Mengapa..?

Karena kemampuan ekonomi daerah berbeda. Ada daerah kaya dan ada daerah miskin. Ada daerah dengan sumber daya alam besar dan ada daerah yang tidak memiliki sumber daya alam strategis. Ada daerah dengan pusat industri dan perdagangan besar dan ada daerah yang ekonominya masih bertumpu pada sektor tradisional.

Jika semuanya dipaksa membiayai dirinya sendiri, maka ketimpangan antardaerah justru akan semakin besar. Karena itu, kemandirian fiskal harus berjalan bersama dengan keadilan fiskal.

Daerah yang kuat harus memiliki ruang untuk berkembang. Daerah yang lemah harus mendapatkan dukungan agar mampu mengejar ketertinggalannya.

Inilah salah satu fungsi negara. Dan inilah pula alasan mengapa hubungan keuangan pusat dan daerah merupakan bagian penting dari upaya menjaga keutuhan NKRI.

Dari Ketergantungan Menuju Kemandirian

Maka, persoalan kita bukan soal transfer atau tidak transfer, melainkan: bagaimana transfer dirancang agar daerah semakin kuat..?

Kita tidak boleh menciptakan daerah yang selamanya bergantung kepada pusat. Tetapi kita juga tidak boleh menciptakan daerah yang dipaksa mandiri sebelum memiliki kemampuan untuk mandiri.

Kemandirian harus dibangun secara bertahap.  Mulai dari memperbaiki data potensi. Memperkuat SDM pengelola pendapatan. Memperbaiki sistem pemungutan. Membangun inovasi pelayanan. Memperkuat investasi. Mengembangkan ekonomi lokal. Mengelola aset secara produktif. Meningkatkan kualitas belanja. Memerangi kebocoran dan korupsi.

Dan yang paling penting: membangun kepercayaan masyarakat kepada pemerintah daerah. Sebab masyarakat akan lebih rela memenuhi kewajibannya apabila mereka melihat bahwa pajak dan retribusi yang dibayarkan kembali dalam bentuk pelayanan publik yang baik.

Fiskal Kuat, Otonomi Kuat

Pada akhirnya, kita kembali kepada tesis besar seri ini. Otonomi daerah tidak akan kuat tanpa kapasitas fiskal yang memadai. Tetapi kapasitas fiskal juga tidak akan kuat tanpa ekonomi daerah yang berkembang.

Ekonomi daerah tidak akan berkembang tanpa tata kelola yang baik. Tata kelola tidak akan baik tanpa birokrasi yang profesional dan pemimpin yang berintegritas.mDan semuanya tidak akan berjalan tanpa hubungan pusat-daerah yang sehat.

Karena itu, membangun kemandirian fiskal bukan pekerjaan satu tahun. Ia merupakan proses panjang. Pusat harus memberikan ruang. Daerah harus meningkatkan kapasitas. Masyarakat harus dilibatkan. Dunia usaha harus diberi kepastian. Dan seluruh proses harus diawasi secara transparan dan akuntabel.

Jangan Memberi Kewenangan Tanpa Memberi Kemampuan

Ada satu prinsip yang menurut saya perlu kita renungkan: “Jangan memberikan kewenangan tanpa memberikan kemampuan.” Kemampuan tersebut bukan hanya uang. Ia mencakup kemampuan fiskal, SDM, kelembagaan, teknologi, data, sistem, dan kepemimpinan.

Sebaliknya: “Jangan pula memberikan uang tanpa membangun tanggung jawab.”

Transfer harus disertai kinerja. Kewenangan harus disertai akuntabilitas. Kemandirian harus disertai integritas. Dan efisiensi harus menghasilkan pelayanan yang semakin baik, bukan sekadar anggaran yang semakin kecil.

Karena itu, saya tidak ingin melihat desentralisasi kita berhenti pada sebuah formula: “Daerah diberi kewenangan, pusat memberi uang.”

Kita membutuhkan formula yang lebih maju: “Pusat memperkuat kapasitas, daerah memperkuat kemandirian, dan keduanya bersama-sama memperkuat Indonesia.”

Di sinilah prinsip kita kembali menemukan maknanya: “Pusat adalah pusatnya daerah, dan daerah adalah daerahnya pusat.”

Pusat tidak boleh menjadikan daerah sebagai beban. Daerah juga tidak boleh menjadikan pusat sebagai satu-satunya sumber kehidupan fiskalnya. Pusat harus membantu daerah menjadi kuat. Daerah harus berusaha menjadi mandiri.

Dan keduanya harus bertemu dalam satu tujuan: “Jika daerah-daerah kuat secara ekonomi, kuat secara fiskal, kuat dalam pelayanan publik, dan kuat dalam tata kelola, maka sesungguhnya kita sedang membangun NKRI yang kuat.” Karena pada akhirnya: NKRI terdiri atas daerah-daerah. Daerah yang kuat adalah fondasi Indonesia yang kuat. (*)